نگاهی به تاریخچه تشکیل شورای نگهبان

26  تیرماه سالروز تشکیل شورای‌ نگهبان است و این شورا در فراز و نشیب‌هایی که ایران پشت سر گذاشته نقشی پررنگ داشته که قابل انکار نیست. نقشی برازنده شورایی برآمده از اسلام.

بست نشینی برای مشروطه مشروعه

آیت‌الله شهید شیخ فضل‌الله نوری در تمامی مراحل نهضت مشروطیت بر اسلامی بودن مسیر این نهضت و اصل نظارت علما و قوانین مجلس تاکید می کرد اما بعد از اینکه مظفرالدین شاه اجازه تشکیل مجلس منتخبین را صادر کرد و پیش از انتصابات مجلس اول متوجه شد این اتفاق نیفتاده است. به همین دلیل سکوت را جایز ندانست و مخالفتش را با موضع گیری قاطع علیه مجلس اول و مصوبات آن آغاز کرد. بست نشینی در اماکن مقدسه را که منجر به صدور فرمان مشروطه شده بود دوباره از سر گرفت و با گروه زیادی از علما و روحانیون به حضرت عبدالعظیم(س) مهاجرت کرد و به این ترتیب سه ماه بست نشینی علما از نهم جمادی الاول 1325 هجری قمری آغاز شد و تا هشتم شعبان همان سال ادامه پیدا کرد. البته بست نشینی تنها راه مبارزه شیخ فضل‌الله نوری نبود. او با راه انداختن تشکیلاتی روزنامه هایی چاپ کرد و تلگراف‌هایی به علمای مختلف فرستاد تا اهدافش را بیان کرده و حمایت و همراهی آنها را جلب کند.

پس از برقراری مشروطیت الگوی قانون اساسی ایران از قوانین بلژیک و فرانسه بود و گرچه برخی از اصول آن را برای تطبیق با شرایط ایران و جلب رضایت روحانیت تا اندازه‌ای تغییر داده شده بود، اما براساس اصل سی و شش متمم این قانون اساسی، قوای مملکت ناشی از ملت بود و طریقه استعمال آن را قانون اساسی تعیین می کرد. این اصل دلالت داشت که اراده مردم منشأ قدرت دولت محسوب می شود. علما نسبت به این ماده اعتراض کرده و معتقد بودند تعرض بر قلمرو شرع (حاکمیت الهی) است. شیخ فضل‌الله نوری برای حل این مساله موضوع نظارت علما بر قوانین موضوعه را پیشنهاد کرد که به عنوان اصل دوم متمم قانون اساسی به تصویب رسید و نظارت علما بر قوانین مجلس قانونی شد.

به موجب اصل دوم قانون اساسی مشروطه مقرر شد: «در هر عصری از اعصار هیاتی که کمتر از پنج نفر نباشد از مجتهدین و فقهای متدینین که مطلع از مقتضیات زمان هم باشند به این طریق که علمای اعلام و حجج اسلام مرجع تقلید شیعه اسامی بیست نفر از علماء که دارای صفات مذکوره باشند معرفی به مجلس شورای ملی بنمایند. پنج نفر از آنها را یا بیشتر به مقتضای عصر اعضای مجلس شورای ملی بالاتفاق یا به حکم قرعه تعیین نموده به سمت عضویت بشناسند تا موادی که در مجلس عنوان می‌شود به دقت مذاکره و غور رسی نموده هر یک از آن مواد معنونه که مخالفت با قواعد مقدسه اسلام داشته باشد طرح و رد نمایند که عنوان قانونیت پیدا نکند و رأی این هیئت علماء در این باب مطاع و بتبع خواهد بود و این ماده تا زمان ظهور حضرت حجة عصر عجل الله فرجه تغییرپذیر نخواهد بود.»

به زبانی ساده تر بنا شد مراجع تقلید شیعه ۲۰نفر از فقها را اعلام کنند تا مجلس از میان آنان پنج تن را انتخاب کند و این هیئت پنج نفری که خارج از مجلس بودند قبل از تصویب قوانین توسط مجلس، مواد آن را بررسی کرده و آنها را با قواعد شریعت تطبیق دهند و اگر شبهه ای ایجاد شد از مرجع تقلید در عتبات نظرخواهی شود.

مسیر تازه پس از پیروزی انقلاب اسلامی

اما با شهادت شیخ فضل‌الله نوری نفوذ و حضور علما و فقها در ادوار بعدی مجلس به شدت کم شد و دیگر فقها بر قوانین نظارتی نداشتند اما حق قانونی فقها برای نظارت بر قانون اساسی ایران در زمان پادشاهان قاجار و پهلوی به عنوان اصلی از قانون اساسی باقی ماند.

هرچند که در این سال‌ها و پیش از پیروزی انقلاب اسلامی فقها تلاش چندانی برای اجرای این اصل از قانون اساسی نکردند. اما سال 1332 امام خمینی(ره) در کتاب کشف الاسرار به این حق قانونی تاکید کرده و ضمن مؤاخذه حکومت وقت برای احقاق این حق نوشتند: « شما فقط یک ماده قانون مشروطه را عمل کنید که تمام افراد این مملکت هم آواز شوند و وضع کشور به صورت برق تغییر کند و با عملی شدن آن تمام این تشکیلات اسف بار با تشکیلات نوین خردمندانه تبدیل پیدا کند و با تشریک مساعی همه توده عارف و عامی کشور رنگ و رویی پیدا کند که در جهان نظیر آنرا پیدا نکنید. »

در بخش دیگری از این کتاب آمده است: «استناد و تکیه ما روی قانون اساسی از طریق (الزموهم بما الزموا علیه انفسهم) می باشد، نه اینکه قانون اساسی از نظر ما تمام باشد. اگر علما از طریق قانون حرف می زنند برای این است که اصل دوم متمم قانون اساسی تصویب هر قانون خلاف قرآن را از قانونیت انداخته.»

براساس همین حق هم بعد از طرح لایحه انجمنهای ایالتی و ولایتی در سال 1341 امام خمینی(ره) دولت وقت (اسدلله علم) را به الزام به قانون فراخواندند و با ارسال تلگرافی از او خواستند که به خواست علما طبق قانون اساسی عمل کرده و این لایحه را لغو کند.

با پیروزی انقلاب اسلامی نظارت علما بر قوانین کشور به صورت جدی مطرح شد. نویسندگان پیش‌نویس قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تحصیل‌کردگان فرانسه و متأثر از سنت حقوقی آن کشور بودند و برای نظارت بر انطباق قوانین با قانون اساسی، نهادی مشابه شورای قانون اساسی فرانسه به نام «شورای نگهبان قانون اساسی» در نظر گرفتند که بر اساس ویژگیهای جامعه ایران و انقلاب اسلامی در ماهیت و محتوای آن تغییراتی در آن داده شده بود. در واقع اصول 91 تا 99 قانون اساسی جمهوری اسلامی به تشکیل شورای نگهبان و وظایف آن اختصاص پیدا کرد.

«شورای نگهبان قانون اساسی» که نامش در مجلس خبرگان قانون اساسی به «شورای نگهبان» تغییر پیدا کرده بود، در دو مرحله تشکیل شد. در مرحله اول بعد از تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قبل از استقرار قوه مقننه و قوه مجریه و در اسفندماه سال 1358 از سوی امام خمینی (ره) فقهای مجتهد این شورا منصوب شدند. در مرحله دوم و تیرماه 1359 هم با تشکیل اولین دوره مجلس شورای اسلامی 6 حقوقدان این شورا انتخاب شدند که با اضافه شدن به ترکیب فقهای منصوب شده، شورای نگهبان 26 تیر 1359 کار خود را به طور رسمی آغاز کرد.

البته آغاز به کار شورای نگهبان بدون مشکل هم نبود. از زمانی که این نهاد تاسیس شد عناصر مخالف با حاکمیت دینی با آن مخالفت کردند تا آنجا که برخی نیروهای مذهبی نیز وارد میدان حمله و توهین و تضعیف شورای نگهبان شدند. این مساله پس از گذشت یک دوره از مجلس شورای اسلامی و در آستانه برگزاری انتخابات دومین دوره مجلس شورای اسلامی، آنقدر پیش رفت که امام خمینی(ره) نسبت به آن هشدار داده و فرمودند: «من به این آقایان هشدار می دهم که تضعیف و توهین به فقهای شورای نگهبان، امری خطرناک برای کشور و اسلام است و همیشه انحرافات به تدریج در یک رژیم وارد می شود و در آخر رژیم را ساقط می نماید.»

9 اصل قانون اساسی برای شورای نگهبان

در اصل‌ نود و یکم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران آمده است: «به‌ منظور پاسداری‌ از احکام‌ اسلام‌ و قانون‌ اساسی‌ از نظر عدم‌ مغایرت‌ مصوبات‌ مجلس‌ شورای‌ ملی با آنها، شورایی‌ به‌ نام‌ شورای‌ نگهبان‌ به ترکیب‌ زیر تشکیل‌ می‌ شود.

‎‎‎‎1-شش‌ نفر از فقهای‌ عادل‌ و آگاه‌ به‌ مقتضیات‌ زمان‌ و مسائل‌ روز. انتخاب این عدّه با مقام رهبری است.

2-شش‌ نفر حقوقدان‌، در رشته‌ های‌ مختلف‌ حقوقی‌، از میان‌ حقوقدانان‌ مسلمانی‌ که‌ به‌ وسیله‌ رئیس‌ قوه‌ قضائیه‌ به‌ مجلس‌ شورای‌ ملی‌ معرفی‌ می‌شوند و با رای‌ مجلس‌ انتخاب‌ می‌ گردند».

‎‎‎‎‎براساس اصل‌ نود و دوم اعضای‌ شورای‌ نگهبان‌ برای‌ مدت‌ شش‌ سال‌ انتخاب‌ می‌ شوند ولی‌ در نخستین‌ دوره‌ پس‌ از گذشتن‌ سه‌ سال‌، نیمی‌ از اعضای‌ هر گروه‌ به‌ قید قرعه‌ تغییر پیدا کرده و اعضای‌ تازه‌ ای‌ به‌ جای‌ آنها انتخاب‌ می‌ شوند.

در اصل نود و سوم و در تشریح وظیفه و جایگاه شورای نگهبان آمده است:« مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ بدون‌ وجود شورای‌ نگهبان‌ اعتبار قانونی‌ ندارد مگر در مورد تصویب‌ اعتبارنامه‌ نمایندگان‌ و انتخاب‌ شش‌ نفر حقوقدان‌ اعضاءی‌ شورای‌ نگهبان‌».

براساس اصل‌ نود و چهارم کلیه‌ مصوبات‌ مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ باید به‌ شورای‌ نگهبان‌ فرستاده‌ شود. شورای‌ نگهبان‌ موظف‌ است‌ آن‌ را حداکثر ظرف‌ ده‌ روز از تاریخ‌ وصول‌ از نظر انطباق‌ بر موازین‌ اسلام‌ و قانون‌ اساسی‌ بررسی‌ کرده و اگر‌ آن‌ را مغایر ببیند برای‌ تجدید نظر به‌ مجلس‌ بازگرداند. در غیر این‌ صورت‌ مصوبه‌ قابل‌ اجرا است‌.

البته اگر شورای نگهبان نیاز به زمان بیشتری برای بررسی مصوبه ای داشت به موجب اصل‌ نود و پنجم می‌ تواند از مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ حداکثر برای‌ 10 روز دیگر با ذکر دلیل‌ خواستار تمدید وقت‌ شود.

در اصل‌ نود و ششم آمده است: «تشخیص‌ عدم‌ مغایرت‌ مصوبات‌ مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ با احکام‌ اسلام‌ با اکثریت‌ فقهای‌ شورای‌ نگهبان‌ و تشخیص‌ عدم‌ تعارض‌ آنها با قانون‌ اساسی‌ بر عهده‌ اکثریت‌ همه‌ اعضاءی‌ شورای‌ نگهبان‌ است».

حضور اعضای این شورا در مجلس شورای اسلامی هم پیش بینی شده و براساس اصل‌ نود و هفتم اعضای‌ شورای‌ نگهبان‌ برای تسریع در کار می‌ توانند هنگام‌ مذاکره‌ درباره‌ لایحه‌ یا طرح‌ قانونی‌ در مجلس‌ حاضر شده و مذاکرات‌ را بررسی کنند. اما وقتی‌ طرح‌ یا لایحه‌ ای‌ فوری‌ در دستور کار مجلس‌ قرار بگیرد اعضای‌ شورای‌ نگهبان‌ باید در مجلس‌ حاضر شده و نظر خود را اظهار کنند.

تفسیر قانون‌ اساسی براساس اصل‌ نود و هشتم قانون اساسی به‌ عهده‌ شورای‌ نگهبان‌ است‌ که‌ با تصویب‌ سه‌ چهارم‌ آنان‌ انجام‌ می‌ شود.

در نهایت و در اصل‌ نود و نهم مشخص شده شورای‌ نگهبان‌ نظارت‌ بر انتخابات‌ مجلس‌ خبرگان‌ رهبری‌، ریاست‌ جمهوری‌، مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ و مراجعه‌ به‌ آراء عمومی‌ و همه‌ پرسی‌ را برعهده‌ دارد.

اعضای شورای نگهبان از ابتدا تاکنون

طبق اصول قانون اساسی فقهای شورای نگهبان از سوی مقام معظم رهبری منصوب می شوند و حقوقدانان به پیشنهاد رئیس قوه قضائیه و انتخاب مجلس،‌ به شورای نگهبان می‌پیوندند. به عبارت دیگر این شورا ترکیبی از انتصاب و انتخاب دارد و از دو بعد فقه و حقوق تشکیل می‌شود.

در هفت دوره ای که تاکنون شورای نگهبان پشت سر گذاشته علما، فقها و حقوقدانان مختلفی در آن عضو بوده اند. در دور اول تشکیل شواری نگهبان 6 تن از فقیهان برای عضویت در این شورا از طرف حضرت امام خمینی (ره) منصوب شدند؛‌ آیت‌الله لطف الله صافی گلپایگانی، آیت‌الله احمد جنتی، آیت‌الله محمدرضا مهدوی کنی، آیت‌الله عبدالرحیم ربانی شیرازی، آیت‌الله غلامرضا رضوانی و آیت‌الله یوسف صانعی. در این میان آیت‌الله مهدوی کنی در سال 59 به دلیل مسئولیت وزارت کشور استعفاء داد که به جای ایشان آیت‌الله ابوالقاسم خزعلی منصوب شدند اما در اسفند 60 و پس از رحلت آیت‌الله ربانی شیرازی آیت‌الله مهدوی کنی به جای ایشان و برای بار دوم به عضویت شورای نگهبان درآمدند. در دی ماه 61 نیز آیت‌الله یوسف صانعی استعفاء داد و حضرت امام(ره) به جای ایشان آیت‌الله محمدمهدی ربانی املشی منصوب نمودند. طبق قانون در پایان سه سال اول بعد از قرعه کشی از میان این شش نفر،‌ سه نفر از فقها از شورا خارج شده و سه فقیه دیگر به جای آنان از سوی مقام رهبری منصوب شدند. بدین ترتیب ‌آیت‌الله محمد مؤمن،‌ آیت‌الله محمد محمدی گیلانی و آیت‌الله محمد امامی کاشانی به جای حضرات آیات مهدوی کنی، ‌غلامرضا رضوانی و محمد مهدی ربانی املشی، کارشان را در شورای نگهبان آغاز کردند.

دور دوم شورای نگهبان با حضور آیت‌الله لطف‌الله صافی گلپایگانی، آیت‌الله احمد جنتی، آیت‌الله ابوالقاسم خزعلی، ‌آیت‌الله محمدی گیلانی، ‌آیت‌الله محمد مؤمن و آیت‌الله امامی کاشانی تشکیل شد که با استعفای آیت‌الله صافی گلپایگانی در سال 67، حضرت امام خمینی (ره)،‌ آیت‌الله محمد یزدی را به عنوان جایگزین ایشان در شورای نگهبان منصوب کردند.

در دور سوم نیز اعضای قبلی به غیر از آیت‌الله یزدی که عهده دار ریاست قوه قضائیه شدند و به جای ایشان آیت‌الله غلامرضا رضوانی وارد شورای نگهبان گردیدند، مابقی فقها ابقا شدند و تنها آیت‌الله سیدمحمود هاشمی شاهرودی در دی ماه 73 جایگزین آیت‌الله محمدی گیلانی که به سمت ریاست دیوانعالی کشور نصب گردیده بودند، شد.

دوره چهارم شواری نگهبان با تغییرات بیشتری آغاز شد. در این دوره آیت‌الله رضا استادی پس از استعفای آیت‌الله امامی کاشانی جایگزین وی شده و آیت‌الله سیدحسن طاهری خرم‌آبادی به جای آیت‌الله ابوالقاسم خزعلی که وی نیز استعفاء داده بود، وارد شورای نگهبان شد. در این دوره همچنین با ریاست آیت‌الله هاشمی شاهرودی بر قوه قضائیه، آیت‌الله محمد یزدی جایگزین او شده و بار دیگر وارد شورای نگهبان شد.

در دوره پنجم آیت‌الله صادق آملی لاریجانی و آیت‌الله محمد حسن قدیری جایگزین آیت‌الله سیدحسن طاهری خرم‌آبادی و آیت‌الله رضا استادی شدند. ضمن اینکه در سال 1388 آیت‌الله صادق آملی لاریجانی و آیت‌الله سیدمحمود هاشمی شاهرودی جای خود را در شورای نگهبان و ریاست قوه قضائیه عوض کردند.

در دوره ششم هم اعضای دوره پنجم ابقا شدند و شورا با حضور آیت‌الله احمد جنتی، آیت‌الله محمد مومن، آیت‌الله غلامرضا رضوانی، آیت‌الله سیدمحمود هاشمی شاهرودی، آیت‌الله محمد یزدی، آیت‌الله سید محمدرضا مدرسی یزدی کارش را آغاز کرده و البته در تیرماه 92 آیت‌الله محمدمهدی شب زنده‌دار به جای مرحوم آیت‌الله غلامرضا رضوانی، جایگزین ایشان در شورای نگهبان شد.

در هفتمین دوره شورای نگهبان که از سال 1395 آغاز شده است فقهایی چون آیت‌الله احمد جنتی، آیت‌الله محمد مومن، آیت‌الله محمدمهدی شب زنده‌دار، آیت‌الله سیدمحمود هاشمی شاهرودی، آیت‌الله سید محمد‌رضا مدرسی یزدی و آیت‌الله محمد یزدی حضور دارند.

از سوی دیگر از تیرماه 1359 تا تیرماه 1397 به ترتیب حقوقدانانی چون مرحوم دکتر محمد صالحی،‌ دکتر گودرز افتخار جهرمی، محسن هادوی، مهدی هادوی، مرحوم دکترعلی آراد، دکتر حسین مهرپور، مرحوم حسن فاخری، خسرو بیژنی، دکتر سیدجلال‌الدین مدنی کرمانی، مرحوم محمدرضا علیزاده، مرحوم دکتر حسن حبیبی، احمد علیزاده، حجت‌الاسلام والمسلمین دکتر محمدرضا عباسی فرد، مرحوم سید رضا زواره ای نسب، دکتر محسن اسماعیلی، دکتر ابراهیم عزیزی، دکتر عباسعلی کدخدایی، دکتر غلامحسین الهام، حجت‌الاسلام والمسلمین دکتر عباس کعبی نسب، دکترحسینعلی امیری، دکتر سیامک ره‌پیک، حجت‌الاسلام والمسلمین محمد سلیمی، دکتر سام سوادکوهی‌فر، دکتر نجات‌الله ابراهیمیان و دکتر سیدفضل‌الله موسوی در عضویت شورای نگهبان بوده اند.

در حال حاضر و در دوره هفتم که از تیرماه 1395 آغاز شده است آقایان نجات‌الله ابراهیمیان، محمد‌رضا علیزاده، سام سوادکوهی‌فر، محسن اسماعیلی، سیدفضل‌الله موسوی و عباسعلی کدخدایی، حقوقدانان شورای نگهبان هستند که البته زنده‌یاد محمدرضا علیزاده در 27 اردیبهشت ماه امسال پس از مدتی گذراندن دوره‌ی سخت بیماری، درگذشت.