سلطه خارجی و فقدان مشروعیت سیاسی رژیم پهلوی


سلطه خارجی و فقدان مشروعیت سیاسی رژیم پهلوی

 یکی از پرسشهای مهم در بررسی موقعیت رژیم های سیاسی بحث برخورداری از مشروعیت سیاسی است. اینکه مبانی مشروعیت آن کدام است؟ منابع قدرتش داخلی است یا خارجی؟
تعریف مشروعیت
واژه «مشروعیت» در متون سیاسی معادل واژه «Legitimacy» است. این واژه از ریشه لاتینی Leg یا Lex به معنای قانون (Low) گرفته شده و با واژه هایی نظیر «Legal» به معنای قانونی و Legislation به معنای وضع قانون یا تقنین و Legitimate به معنای مشروع، هم خانواده است.
البته معنای مشروع یا اعلام قانونی بودن امری را به مفهوم «بچه ای را حلال زاده معرفی کردن» نیز آمده است. این اصطلاح ابتدا در حقوق روم مطرح شد و بعدها فرانسویان با استفاده از آن به هنگام تصرف انگلستان توسط نورمانها این واژه وارد فرهنگ اصطلاحات حقوقی انگلستان شد. از آنجا که در رژیمهای سلطنتی قدرت باید به وارث حقیقی پادشاه منتقل شود، لذا مسئله پاکزادی و حلال زادگی نقش مهمی در مقبولیت یا مشروعیت پادشاه بعدی ایفا می کرد.
محققان علوم سیاسی تعاریف گوناگونی برای واژه «مشروعیت» ارائه داده اند. اما همه آنها به توجیه عقلی اطاعت مردم از زمامدارن و اعمال قدرت زمامداران بر مردم پرداخته اند، چرا که همه نظامهای سیاسی تمایل دارند مردم از اوامر آنها اطاعت نموده با کمترین چون و چرا تصمیمات دولت را معتبر بدانند. هرچه حمایت عموم مردم از سردمداران نظامهای سیاسی بیشتر باشد، عمران کشورها زیادتر، و نیاز آنها برای به کارگیری زور و فشار جهت اجرای تصمیمات، کمتر می گردد. چنین فرمانبری داوطلبانه و پذیرش آگاهانه مردم از تصمیمات قدرت سیاسی حاکم را در اصطلاح سیاسی «مشروعیت» یا «برحق بودن» و یا «حقانیت» می گویند. «مشروعیت»، همان قدرت پنهانی و ذهنی است که در جامعه وجود دارد و مردم را بدون فشار و زور، وادار به اطاعت می کنند.
«مشروعیت» یا «حقانیت»، یکسان بودن چگونگی به قدرت رسیدن رهبران و زمامدارن جامعه با نظریه و باورهای همگان یا اکثریت جامعه در یک زمان و مکان معین است و نتیجه این باور، پذیرش حق فرمان دادن برای رهبران و وظیفه فرمان بردن برای اعضای جامعه یا شهروندان است. با مثالی می توان این تعریف را روشن ساخت. برای کسانی که معتقدند قدرت سیاسی باید سلطنتی باشد، قدرت هنگامی مشروع یا بر حق است که سلطنت در دست اعقاب اصیل سلسله حاکم باشد. آنانی که برحق بودن را تنها در آرای عمومی می بینند، نظام سیاسی و زمامدارانش آن گاه مشروع است که با آرای مردم در جریان انتخابی آزاد تعیین شده باشند.(1)
مشروعیت نظام سیاسی همان ارزشمندی آن است، به این معنا که آن نظام مبین اراده عمومی است. چنین نظام سیاسی واجد حق حکمرانی است و توقع دارد که مردم از قوانین و مقرراتش اطاعت کنند. مشروعیت متضمن توانایی نظام سیاسی در ایجاد و حفظ این اعتقاد است که نهادهای سیاسی موجود مناسب ترین نهادها برای جامعه هستند. همه دولتها، قطع نظر از ایدئولوژی، خواهان آن اند که دست کم بخشی از جمعیت، قدرتشان را مشروع تلقی کنند. بنابراین طلب مشروعیت نتها خاصه دولتهای لیبرال و دمکراتیک نیست.(2)
همه حکومتها می کوشند خود را مشروع جلوه دهند، اما بدیهی است که فاصله بین داشتن و نداشتن مشروعیت، طیف وسیعی را تشکیل می دهد. در یک طرف مواردی قرار دارند که از مشروعیت کامل برخوردارند و همه مردم در تمام امور مهم، حکومت را مرجع نهایی تلقی کرده از تصمیمات آنها کاملاً اطاعت می کنند. در مقابل، مواردی هست که مشروعیت زمامداران کاملاً زیر سئوال می رود. مثل کشوری که از سوی یک نیروی خارجی مورد تهاجم قرار گرفته است و زیر فرمان نظامیان بیگانه اداره می شود. در این شرایط حاکمان هیچ گونه مشروعیتی ندارند، و شهروندان نه تنها از تصمیمات حکومت نافرمانی می کنند که تلاش دارند از هیچ گونه خرابکاری دریغ ننمایند. بی شک چنین رژیمی موجودیتش را صرفاً مدیون زور و ایجاد وحشت است و در فاصله این دو نوع مشروعیت غیرعادی و در دو نقطه مقابل هم، انواع مختلف دولتها و حکومتها به میزان متفاوتی از مشروعیت برخوردارند.
بنابراین مشروعیت سیاسی دارای ابعاد مختلفی است؛ یعنی به میزانی که شهروندان همین اطاعت رضایتمندانه ای که از حکومت دارند، آن نظام مشروعیت بیشتری پیدا می کند. به همین دلیل در عالم سیاست مقوله ای به نام «مشروعیت یابی» به فرآیندی اطلاق می شود که طی آن حکومت پایگاه مشروعیت خود را توسعه می دهد.
تفاوت «حقانیت» و «قانونیت»
در واژه مشروعیت «Legitimacy» علاوه بر مفهوم «برحق بودن» و یا «حقانیت» نوعی مفهوم «قانونیت» نیز نهفته است. البته این «قانونیت» با مفهوم قوانین یا حقوق وضعی یکی نیست. بلکه قوانین عرفی یا نانوشته را هم شامل می شود.
ذر گذشته چنین تفاوتی بین قانونی بودن و حقانی بودن قایل نمی شدند؛ اما امروزه بر این عقیده اند که مشروعیت قانونی از مشروعیت اخلاقی متفاوت است و چه بسا حکومتی قانونی باشد اما اخلاقی و حقانی نباشد، مثلاً حکومت ادولف هیتلر دارای مشروعیت قانونی بود اما مشروعیت اخلاقی نداشت!
بنابراین باید میان «حقانیت» رژیم و «قانونی بودن» آن تفاوت قایل شد. گاهی رژیمی عملاً مستقر است و منطبق با قانون به قدرت خود ادامه می دهد، بی آنکه اکثریت مردم به حقانیت آن اعتقاد و باور داشته باشند. از این رو ممکن است این تعارض ذهنی مردم با پدیده عینی در روند اطاعت شهروندان خللی ایجاد کند و حکومت را در نهایت تا مرز بحران نزدیک سازد.(3)
رابطه «قدرت» و «اقتدار»
لازمه هرگونه بحثی از «مشروعیت» شناخت دو مفهوم مرتبط با آن یعنی «قدرت» و «اقتدار» است.
امروزه در جامعه شناسی، «قدرت» مفهوم محوری بوده حتی عده ای از دانشمندان علوم سیاسی آن را موضوع علم سیاسی قلمداد می کنند.(4) برتراند راسل برای قدرت در جامعه همان نقشی را قایل است که مفهوم «نیرو» در فیزیک یا «عنصر» در شیمی دارد. او قدرت را توان دست یابی به خواسته های مورد نظرمی نامد. هرچند تعاریف گوناگونی از قدرت ارائه می شود؛ (5) اما به طور خلاصه قدرت را می توان قابلیت به انجام رساندن اهداف شخصی یا گروهی و تأثیر گذاشتن روی رفتار دیگران و وادار کردن آنان به اطاعت به هر وسیله ممکن دانست.
البته اشکال متفاوتی برای رسیدن به خواسته ها و اعمال قدرت وجود دارد، گرچه ممکن است برای عده ای اعمال زور و به کارگیری نیروی قهری تنها راه واداشتن دیگران به اطاعت و معمول ترین وسیله دست یابی به اهداف تلقی گردد؛ اما عده ای دیگر وصول به خواسته ها را بدون اعمال کمترین زور مدنظر دارند. به عنوان مثال، راهزنی که جلو کاروانها را می گیرد یا آن سارق مسلحی که به بانک دستبرد می زند و با زور اسلحه می خواهد به خواسته های خویش برسد، او هم از قدرت برخوردار است. اما شکی نیست که چنین قدرتی با قدرت یک رهبر یا رئیس جمهور یا نخست وزیر یا یک پلیس برای تحقق اهداف خویش تفاوت بارزی دارد.
در تجربه جوامع مختلف ثابت شده است که اولاً: در اعمال قدرت، به خصوص قدرت سیاسی هرچه از نیروی قهری کمتری استفاده شود نه تنها آن قدرت کارآمدتر است بلکه عمر آن طولانی تر شده از دوام و ثبات بیشتری برخوردار خواهد بود. ثانیاً: برای آنکه قدرت بادوام و بی دردسری ایجاد شود باید نهادینه شده باشد. دقیقاً به همین خاطر است که مؤثرترین نوع قدرت به قدرتی اطلاق می شود که به «اقتدار» تبدیل شده باشد. یعنی به «قدرت» جنبه «مشروعیت» داده شود.
در جریان تبدیل قدرت به اقتدار است که مفهوم «مشروعیت» مورد بحث قرار می گیرد. زیرا صرف اینکه کسی قدرت دارد و می تواند خواسته هایش را به انجام برساند، صاحب قدرت را صاحب اقتدار نمی کند. تنها آن صاحب قدرتی را صاحب اقتدار می گویند که قدرت وی «مشروع» باشد.
مقامات مذهبی به خاطر اعتمادی که مردم به آنها دارند مورد اطاعت اند. این عده قدرت دارند چون می توانند رفتار مردم را بدون توسل به زور تغییر دهند و یا در اعمالشان نفوذ کنند. چنین قدرتی را اقتدار می گویند.
تقسیم بندی ماکس وبر
ماکس وبر در زمره اولین کسانی است که به منابع اقتدار و مبانی مشروعیت می پردازد. او به سه نوع اقتدار با سلطه یا سیادت مشروع اشاره می کند: مشروعیت سنتی، مشروعیت قانونی-عقلانی و مشروعیت کراماتی. در مشروعیت سنتی، توجیه اقتدار بر مبنای آداب و سنن گذشته، در مشروعیت کراماتی (کاریزماتیک) خصوصیات استثنایی رهبر و در مشروعیت قانونی-عقلانی، مقررات دیوان سالاری و قوانین رسمی این نیاز را تأمین می کند. اگر حکمرانان نتوانند تسط خود را به یکی از سه طریق یاد شده توجیه کنند وسایل نابودیشان فراهم شده در صورت تداوم عدم مشروعیت ممکن است سرنگون شوند و نوع اقتدار عوض شود.
براساس آنچه وبر می گوید؛ مشروعیت سنتی ممکن است وراثت باشد مانند مشروعیت سلطنت در یک خانواده معین. و ممکن است آداب و رسوم قبیله باشد مثل آنچه در بین عشایر مرسوم است که بزرگ قبیله، حاکم قبیله نیز باشد. مشروعیت کراماتی ناشی از استعدادها و قابلیتهای فرد است که قضاوت عمومی جامعه بر این قرار می گیرد که کاریزما حق اقتدار و اعمال حاکمیت دارد. مشروعیت قانونی- عقلانی ناشی از پیشرفت جامعه مدنی است که با سازو کارهای انتخابات و آرای اکثریت تحقق پیدا می کند.(6)
فرآیند شکل گیری و تثبیت رژیم پهلوی
نظام سیاسی حکومت پهلوی به دلیل وابستگی به بیگانگان، استقلال سیاسی- اقتصادی و فرهنگی کشور را به حاشیه راند و عملا فاقد ماهیت ملی بود.
قیام مردم ایران و پیروزی انقلاب مشروطه، تغییرات زیادی در ساختار سیاسی جامعه به وجود آورد و نظام سیاسی کشور از پادشاهی مطلقه به مشروطه سلطنتی تغییر یافت. طبق قانون اساسی، پادشاه مقامی غیرمسئول بود. با اینکه انقلاب مشروطه مرکز سنتی قدرت استبدادی را درهم کوبید و نهادهای سیایسی جدیدی تأسیس کرد، به دلیل ریشه های تاریخی و ذهنی، استبداد سلطنتی نتوانست به مثابه جای گزین کارآمد و قانونی برای آن عمل کند. مشروطه قدرت را پراکنده کرد بدون آنکه روندهای دمکراتیک را در کشور نهادینه کند.
بعد از جنگ جهانی اول، تغییراتی در نظامهای سیاسی جهان و ایران به وجود آمد. بروز انقلاب اکتبر 1917 در روسیه، دخالت نظامی قدرتهای بیگانه در ایران، فقدان دولت نیرومند مرکزی، نبود امنیت و بروز نابسامانی در دستگاههای اداری و مالی، موجودیت سیاسی ایران را به مخاطره انداخت. این مسائل، زمینه را برای انگلستان جهت اجرای برنامه های اقتصادی، سیاسی و فرهنگی فراهم آورد تا فردی مقتدر و حامی سیاستهای خود را روی کار آورد.
از این رو در سوم اسفند 1299، واحدهایی از نیروهای قزاق به فرماندهی رضاخان میرپنج و با هدایت سید ضیاء الدین طباطبایی به سوی تهران پیشروی نمودند و تقریباً بدون خونریزی آن را به تصرف خود درآوردند.
در هفتم اسفند 1299، احمدشاه با صدور اعلامیه ای، موافقت خود را با حکومت کودتاگران اعلام نمود و به رضاخان لقب سردار سپه داد و سیدضیاء الدین طباطبایی را به نخست وزیری منصوب کرد.
رضاخان بلافاصله با بهره گیری از مقام و عنوان فرماندهی نیروی قزاق مستقر در تهران برای قبضه قدرت سیاسی دست به کار شد. او ابتدا در اردیبهشت 1300، به وزارت جنگ منصوب گردید. در مرحله بعد، با تکیه بر نفوذ خود در نیروهای مسلح و حمایت انگلیسیها تلاش کرد به هر شکل ممکن بر دولت مسلط گردد. او این کار را با بیرون راندن سیدضیاء الدین طباطبایی از ایران بعد از 93 روز نخست وزیری عملی کرد. در دوره نخست وزیران بعدی، شخص وزیر جنگ نیرومندترین چهره دولت بود تا جایی که بالاخره خود رضاخان ریاست کابینه را به دست گرفت.
گفته می شود رضاخان در همه مراحل مطابق تعهدش به انگلستان عمل می کرد و در همه مراحل از حمایت سفارت انگلیس برخوردار بود.(7)
در آخرین مرحله رضاخان تلاش کرد جای گزین احمدشاه قاجار شود و سلسله قاجاریه را منقرض نماید. برای دست یابی به این هدف، او در سال 1302ش، انتخابات نمایندگان دوره پنچم مجلس شورای ملی را در اکثر مراکز به دست امرای ارتش و گروه های متنفذ سپرد.
رضاخان سرانجام توانست با حمایت قدرتهای خارجی بویژه انگلستان در نهم آبان 1304ش، با کمک طرفدارانش در مجلس که برخی با ارعاب و برخی با تبلیغات او در زمینه ایجاد امنیت به وی گرویده بودند، ماده واحده ای را به تصویب رساند که مطابق آن انقراض سلطنت قاجار اعلام و تا تعیین تکلیف قطعی از سوی مجلس مؤسسان، قدرت موقت به شخص او واگذار گردید.
در 21 آذر همان سال، مجلس مؤسسان که در وضعیت خاص و طبق میل رضاخان تشکیل یافته بود، با تفسیر مواد 36، 37 و 40 متمم قانون اساسی، رضاخان را وارث تاج و تخت خود نمود. به موجب این تفسیر و اصلاح متمم قانون اساسی، سلطنت دائمی ایران به رضاخان پهلوی و اعقاب وی واگذار گردید.
این اتفاقات درحالی رخ می داد که انگلیسیها نسبت به شرایط عینی ایران حساسیت ویژه ای داشتند. به اعتقاد آنان درهر دوران می بایست از نیروهایی حمایت به عمل آورد که بیشترین بهره را برای اهداف، منافع و جهت گیری سیاست منطقه ای انگلیس داشته باشند. بنابراین حمایت انگلیس از نیروهای سیاسی ایران، تحت تأثیر شرایط عینی و ذهنی قرار داشت.(8)
با استقرار رضاخان در راس قدرت، زمینه برای استبداد مطلقه در ایران فراهم شد. بار دیگر مردم از آزادیهای قانونی محروم شدند و نقش دولت و مجلس به حداقل کاهش یافت، زیرا عالی ترین مقام تصمیم گیرنده، شخص شاه بود که با اتکا به قدرتهای خارجی برنامه های خود را پیش می برد.
رضاشاه، بعد از رسیدن به سلطت، نظام سیاسی و اداری کشور را به شخص خود وابسته کرد. قدرت در دست شاه و دربار متمرکز گردید. رضاشاه بعد از وابسته کردن ارتش، نظام اداری، آموزشی، قضایی و دربار به خود همه نیروهای سیاسی و مخالفان داخلی را یا وادار به اطاعت از خود کرد یا از میان برداشت و راه را برای برقراری نظامی کاملاً استبدادی هموار کرد.
در سالهای پایان سلطنت وی، خفقان و سکوت قبرستانی بر جامعه حاکم بود. نیروهای اجتماعی سرکوب یا پنهان شده بودند، ولی با اینکه مخالف آشکاری وجود نداشت. قلبهای مردم مالامال از تنفر بود، به طوری که وابسته مطبوعاتی انگلیس در تهران می نویسد:
اکثریت وسیع مردم از شاه متنفرند و از هرگونه تغییری استقبال خواهند کرد.(9)
البته انگلیسیها به رغم اهمیتی که برای رضاخان قایل بودند و اساساً در به قدرت رسیدن و تحکیم پایه های سلطنت او نقش تعیین کننده ای داشتند، مراقب افزایش قدرت او نیز بودند و تمایلی نداشتند که افزایش قدرت او ساخته های سیاسی انگلیس در منطقه خاورمیانه را با مخاطره مواجه سازد.(10)
بر این اساس متفقین پس از اشغال ایران، رضاشاه را که فاقد هرگونه پایگاه مردمی و مشروعیت سیاسی بود اخراج کردند و فرزندش، محمدرضا را به سلطنت رساندند تا وی نیز مانند پدر، سلطنت خود را مدیون بیگانگان باشد.
در دهه 1320، بعضی از حوادث سیاسی، از جمله غائله آذربایجان و کردستان که خود حاصل سیاستهای غلط رضاشاه بود، موقعیت ارتش و نیاز به نوسازی آن را نمایان ساخت. محمدرضا پهلوی هم در سایه حمایت قدرتهای خارجی، افزایش تعداد نیروهای ارتش و خرید تجهیزات نظامی را در دستور کار قرار داد و از این طریق موقعیت خود را مستحکم ساخت. از 1326 به بعد، دربار در سطح گسترده ای وارد گود شد تا قدرت را کاملاً به دست گیرد. تا این زمان، شاه خود را پادشاه مشروطه نشان می داد و فقط از پشت صحنه، ارتش را هدایت می کرد، اما از این به بعد، آشکارا در عزل و نصبها مداخله می نمود.
شاه، دو سال بعد در 1328، با تشکیل مجلس مؤسسان و تغییر قانون اساسی برای گرفتن حق انحلال مجلس، قدرت خود را به ظاهر کامل کرد اما مسئله نفت، اوضاع را تغییر داد. نفت از مسائل جنجال برانگیز دهه 1320 بود.
سرانجام لایحه پیشنهادی کمیسیون نفت درباره ملی کردن نفت شمال و جنوب ایران، در 24 اسفند در مجلس شورای ملی در 29 اسفند در مجلس سنا تصویب شد و بدین ترتیب ملت ایران در ملی کردن صنعت نفت به پیروزی رسید.
در چنین شرایطی کابینه علاء، به علت ناتوانی در حل بحران نفت و فشار دولت انگلستان کناره گیری کرد و دکتر مصدق به نخست وزیری برگزیده شد. دکتر مصدق کوشید دست انگلیس را از صنعت نفت ایران کوتاه کند تا اینکه به دنبال مخالفت شاه با پیشنهاد تصدی وی بر وزارت جن