بررسی تطبیقی کار ویژه‌های شورای نگهبان در ایران، فرانسه و آمریکا


علی‌اکبر جعفری ندوشن
85 بازدید
شورای نگهبان

بررسی تطبیقی کار ویژه‌های شورای نگهبان در ایران، فرانسه و آمریکا

  از آنجا که کارویژه های شورای نگهبان بر اساس رسالت مهم این نهاد در پاسداری و صیانت از مبانی و اهداف نظام جمهوری اسلامی ایران تعیین شده است لذا با عنایت به اصل چهارم قانون اساسی یکی از مهم ترین وظایف این شورا تلاش در کنترل قوانین و مقررات کشور با مبانی شرع انور می باشد؛ البته سابقه چنین کارویژه ای به آغاز دوران تدوین قانون اساسی در ایران باز می گردد که در اصل دوم متمم قانون اساسی مشروطیت نظارت پنج تن از علمای تراز اول را بر مصوبات مجلس شورای ملی مقرر کرده بود. نظارت بر قوانین و مقررات از حیث عدم مغایرت با قانون اساسی نیز که کارویژه کنترل قوانین را در کشور ما به نهاد شورای نگهبان می سپارد بر اساس اهمیت خاصی است که قانون اساسی به عنوان میثاق ملی و منشور مورد وفاق همه ملت در تعیین و تحکیم مبانی حقوقی این نظام سیاسی بعهده دارد؛ لذا نگاهبانی از آن ضرورتی انکارناپذیر می یابد، همانطور که در حقوق اساسی بسیار از کشورها نیز وجوب چنین امری، تأسیس نهادهایی چون شورای قانون اساسی و ... را ضروری ساخته است و در این میان مطالعه تطبیقی این کارویژه اساسی شورای نگهبان با نهادهای مشابه آن در کشورهایی چون فرانسه و آمریکا می تواند ضمن فراهم آوردن زمینه های بهره مندی از تجارب دیگران در گره گشایی از ابهامات و اشکالات مطروحه اسباب توسعه و تعالی این نهاد حقوقی را نیز در ساختار حقوقی کشورهان فراهم آورد؛ بویژه آنکه سایر کارکردهای شورای نگهبان نیز همچون نظارت بر انتخابات و تفسیر قانون اساسی نیز با همین رویکرد مورد مداقه و بررسی لازم قرار گیرد. به همین منظور ضمن به بررسی کارویژه های اصلی شورای نگهبان با امعان نظر به آنچه در نظام حقوق اساسی کشورهای مورد اشاره در این باب می گذرد ذیلا از نظر می گذرانیم.  1. نظارت بر قوانین و مقررات     کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی اعم از قوانین عادی که در صحن عمومی مجلس به تصویب نمایندگان می رسد و مقرراتی که پس از تصویب کمیسیون ها به طور موقتی و آزمایشی به اجرا در می آید، قبل از اجرا باید عدم مغایرت آنها با احکام شرعی و اصول قانون اساسی به تصویب شورای نگهبان برسد و البته باید بر این مصوبات مجلس، اساس نامه شرکت ها و مؤسسات دولتی وابسته ی دولت که اجازه ی تصویب دایمی آن از طرف مجلس به دولت داده شده ، همچنین تصویب نامه ها و آیین نامه های دولتی نیز که نهایتا به نظر شورای نگهبان وابسته اند افزود. تصمیم گیری شورای نگهبان در مورد قوانین و مقررات مصوب بر اساس رأی اکثریت شوراست ولی چون قوانین از دو بعد انطباق با موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار می گیرد، در ارتباط با انطباق قانون با موازین شرع، فقط شش نفر از فقهای عضو شورا صلاحیت اظهار نظر و رأی دارند و حقوق دانان در این رأی گیری شرکت نمی کنند. چنانچه اکثریت فقها یعنی چهار نفر از شش نفر،  مصوبه ای را مغایر موازین اسلام دانستند، آن مصوبه خلاف شرع تلقی می گردد و مجلس باید در مقام اصلاح آن برآید. در رأی گیری راجع به عدم مغایرت مصوبه مجلس با قانون اساسی، تمامی 12 نفر عضو حق رأی دارند و چنانچه اکثریت یعنی حداقل 7 نفر به مغایرت مصوبه ای با قانون اساسی رأی دادند، آن مصوبه خلاف قانون اساسی شناخته می شود و مجلس باید اصلاحات مورد نظر شورای نگهبان را اعمال کند. چنانچه در این بین مجلس بر اساس مصالح کشور، نظر شورای نگهبان را تآمین نکند و شورا نیز بر رأی خود مبنی بر تغییرات مصوبه پافشاری کند، بر اساس اصل 112 قانون اساسی، مصوبه مورد اختلاف به مجمع تشخیص مصلحت نظام می رود. مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورایی است مرکب از رؤسای سه قوه،  فقهای شورای نگهبان و چند نفر از صاحب نظران مجرب سیاسی،  اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور به انتخاب مقام معظم رهبری. این مجمع در صورتی که مصلحت نظام اقتضا کند نظر مجلس را تصویب می کند و چنانچه مصلحت نظام را بدان پایه نبیند که احکام شرع و استنباطات فقها را تعطیل کند، نظر شورای نگهبان را تأیید می کند؛ ولی اگر بخواهد مصوبه را با تغییری تأیید کند، ملزم است آن تغییر را برای تصویب به مجلس ارسال دارد تا در آنجا به تصویب برسد و صورت قانونی بگیرد. این وظیفه در قانون اساسی فرانسه با پیروی از سیستم کنترل قانونی قوانین بعهده شورای قانون اساسی این کشور است که از دو گروه تشکیل شده است. گروه نخست عبارتند از 9 نفر که سه نفر از آنها از رییس جمهور و سه نفر دیگر را رییس مجلس ملی و سه نفر آخر را رییس مجلس سنا برای مدت 9 سال تعیین می کند و هر سه سال یکبار سه نفر از آنها عوض می شوند و گروه دوم اعضای استحقاقی مادام العمر که عبارتند از کلیه رؤسای جمهور پیشین. مهمترین وظیفه شورای قانون اساسی که علت وجودی آن را تشکیل می دهد کنترل قوانین عادی بر مبنای قانون اساسی است و آن عبارت است از اینکه آیا قوانین مقرراتی که از تصویب پارلمان می گذرد و یا اجازه ی آن به دستگاههای دیگر داده سده با مجموعه 'مقررات اساسی' مطابقت دارد یا خیر ؟  این مجموعه مقررات اساسی متشکل است از قانون اساسی 1958  اعلامیه های حقوق بشر و شهروند 1789 دیباچه قانون اساسی 1946. این کنترل در واقع نظارت برای مشاهده ی انطباق (Control Conformitic) قانون عادی با مجموعه فوق است، نه عدم تباین (Compatibilite de Controle) آن با قانون اساسی، شورای قانون اساسی می خواهد مطمئن شود که آیا متنی که برای نظارت و داوری به او تسلیم شده است، منطبق با الگوی مورد نظر قانون اساسی هست یا خیر؟ بنابراین متن عادی نمی تواند پیش بینی امری کند که قانون اساسی آنرا در نظر نداشته یا اجازه نداده است. همچنین اگر مقاماتی که اصل 61 قانون اساسی به آنها اجازه داده تا بتوانند قانون عادی را پیش از امضاء و اجرا به شورای قانون اساسی ارسال کنند (رییس جمهور نخست وزیر،  رؤسای مجلسین و 60 نفر از سناتورها و نمایندگان) معاهدات و موافقت های بین المللی را پیش از تصویب برای اعلام نظر شورا به آنجا ارسال دارند چنانچه شورا،  آن عهدنامه ها را متضمن مقرراتی خلاف قانون اساسی بداند دیگر پارلمان حق تصویب و تإیید آنها را ندارد.  بر اساس اصل 62 قانون اساسی فرانسه، مقرراتی که مغایر با قانون اساسی اعلام می شود، نمی توانند امضا یا فرمان اجرایشان صادر گردد. تصمیمات شورای قانون اساسی قابل اعتراض نیستند و اجرای آن برای قوای عمومی و مقامات اداری و قضایی، لازم می باشد. در ایالت متحده آمریکا نیز با پیروی از سیستم کنترل قضایی قوانین این کار ویژه اساسی عمدتا به عهده دیوان عالی کشور است که به هنگام استناد به یک قانون در محاکم چنانچه آن قانون مورد ایراد قانون اساسی قرار گیرد وارد عمل می شود و در خصوص مغایرت با آن اظهارنظر می کند و یا در صورتیکه اعمال قوه مجریه را خلاف قانون اساسی نیستند از اجرای آن ممانعت به عمل می آورد.  2. تفسیر قانون اساسی  از آنجا که اصولا قانون گذاران به جهت مذاکراتی که در حین وضع و تصویب قانون در پارلمان دارند نسبت به هر مقام دیگری به زیر و بم قوانین آگاهی دارند، لذا به هنگام تفسیر و تبیین قانون نیز باید به آنها مراجعه کرد. بر همین اساس اصل 73 قانون اساسی می گوید ‍'شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است مجالس مؤسس (خبرگان اول و شورای بازنگری) که واضع قانون اساسی اند چون از دوام چندانی برخوردار نیستند لذا در مقام تفسیر باید مرجعی دیگر عهده دار تفسیر و تبیین قانون اساسی گردد. 'قانون اساسی قائم مقام قوه قانونگذار خویش را در اصل 96 معین کرده است: 'تفسیر قانون اساسی به عهده ی شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام می شود'. بر اساس ماده ی 13 آیین نامه ی داخلی شورا، سوالاتی که در مورد تفسیر اصول قانون اساسی می شود چنانچه سؤال کننده هیأت رییسه مجلس شورای اسلامی یا رییس قوه قضاییه یا هیأت دولت و رییس جمهور باشد، شورا نیز ملزم به پاسخگویی آنست و بدیهی است آن چه را شورای نگهبان در مقام تفسیر اصول تصویب می کند در حکم قانون اساسی است و پس از انتشار لازم الاجرا می گردد؛  چون در غیر این صورت ثمره ای بر این تفسیر مترتب نخواهد بود.  در ایالات متحده آمریکا آرایی که در دادگاه های فدرال صادر می شود و احکام صادره از دادگاه های عالی ایالتی بویژه هنگامی که در اثر مغایرت قانون ایالتی با قانون اساسی باشد برای بررسی به دیوانعالی ارسال می دارند. چون در مقطعی که دادگاه های ایالت مونتانا قانون فدرال را متفاوت تفسیر می کردند از کنگره ایالات متحده قانونی گذشت که به منظور بنیانگذاری مشکل واحد تفسیر ملی قوانین و اعطای قدرت الغاء تصمیمات مغایر با قانون اساسی، اختیار اظهار نظر موضوعات مزبور را به دیوان عالی کشور اعطا کرد.   3. نظارت بر انتخابات      برای جلوگیری از رقابت ناسالم و هر گونه خدشه در آرای مردم در انتخابات، نهادی بی طرف می بایست بر امر مهم انتخاب از بدو ثبت نام داوطلبان تا اعلام نتایج با دقت و امانت بر انتخابات نظارت کند، قانون اساسی ایران این وظیفه ی خطیر را به عهده شورای نگهبان نهاده تا همان طور که پاسدار حریم احکام شرعی و اصول قانون اساسی است،  نگاهبان آرای مردم نیز باشد. اصل 99 قانون اساسی می گوید: 'شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری،  مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی را به عهده دارد.' به موجب این اصل شورای نگهبان مرجع تعیین صلاحیت داوطلبان شرکت در انتخابات و ناظر روند برگزاری آن می باشد تا جایی که قدرت ابطال انتخابات را دارد و همواره نتیجه آرای مردم را در گروه تأیید صحت انتخابات از جانب این شورا است. نظیر چنین کار ویژه ای را برابر اصل 58 قانون اساسی فرانسه در شورای قانون اساسی این کشور می توان سراغ گرفت چون در اصل 59 نیز به این شورا اجازه داده شده تا در مورد درستی جریان انتخاب نمایندگان و سناتورها تصمیم بگیرد و این در حالی است که مطابق اصل 60 مجموعه ی عملیات رأی گیری در همه پرسی ها نیز از نظرات و اظهار نظر شورای قانون اساسی خارج نمی ماند. تعویق انتخابات و تهیه ی فهرست نامزدهای انتخابات نیز به عهده ی این شوراست. از دیگر اختیارات این شورا می توان به قسمتی از مفاد اصل 7 قانون اساسی اشاره داشت که می گوید در صورت خالی ماندن سمت ریاست جمهوری به هر علتی که باشد،  با تأیید معذوریت وی توسط شورای قانون اساسی و تصویب اکثریت مطلق ارای اعضای این شورا که در این مورد به دعوت دولت تشکیل جلسه می دهد. رییس مجلس سنا به طور موقت وظایف رییس جمهوری را به عهده می گیرد.  4. وظایف و اختیارات دیگر  با وجود اینکه وظیفه ی نظارتی شورای نگهبان در میان سایر وظایف این شورا از اهمیت و جایگاه بالاتری برخوردار است، به جهت بدیع بودن این نهاد مهم در حوزه ی حقوق اساسی نابجا نیست اگر به پاره ای دیگر از وظایف آن نیز اشاره کنیم:  1)در صورت فوق یا کناره گیری یا عزل رهبر همچنین ناتوانی وی از انجام وظایف تا تعیین و معرفی رهبر جدید توسط خبرگان، یکی از فقهای شورای نگهبان به انتخاب مجمع تشخیص مصلحت نظام به همراهی رییس جمهور و رییس قوه قضاییه همه اختیارات رهبری را موقتأ در دست خواهند داشت. (اصل 111 قانون اساسی)  2) طبق اصل 121 قانون اساسی، مراسم سوگند رییس جمهور در مجلس شورای اسلامی و با حضور رییس قوه قضاییه و اعضای شورای نگهبان (اعلم از فقها و حقوقدانان) انجام خواهد گرفت.  3) در خصوص بازنگری قانون اساسی نیز اعضای شورای نگهبان در شورای بازنگری از نقش و جایگاه زیادی برخوردارند چون بر اساس اصل 177 قانون اساسی،  کلیه ی اعضای شورای نگهبان در این شورا شرکت می کنند. 4) در زمان جنگ و اشغال نظامی کشور توقف موقتی انتخابات در نقاط اشغال شده پس از پیشنهاد رییس جمهور و تصویب سه چهارم مجموع نمایندگان مجلس باید به تأیید شورای نگهبان برسد.   

 


سایت مرکز اسناد انقلاب اسلامی