اختیارات جنگی رئیس‌جمهور و کنگره آمریکا در سوریه

احاله دخالت نظامی در سوریه به کنگره، بر روند تصمیم گیری‌های آتی روسای جمهور آمریکا و اختیارات آنها در مورد جنگ و مداخلات نظامی اثر خواهد گذاشت.
 

ساختار ریاستی نظام در آمریکا اغلب باعث این تصور شده که رئیس جمهور به عنوان «فرمانده کل قوا» اعلان کننده جنگ است. با این حال، بخش هشت ماده یک قانون اساسی آمریکا می‌گوید: «کنگره ... قدرت اعلام جنگ دارد».
اعطای قدرت اعلان جنگ به کنگره امریکا باعث شده که بحث درباره اختیارات رئیس جمهور در این باره بلندایی به قدمت تاریخ آمریکا داشته باشد. این بحث که کنگره آمریکا باید برای اعلان جنگ چه مصوبه ای با چه محتوایی تهیه و تصویب کند و آیا رئیس جمهور برای ورود به هرگونه مداخله نظامی نیازمند تصویب کنگره است یا نه، مبنای بحث های زیادی در داخل آمریکا شده است.
در کل تاریخ آمریکا، کنگره فقط در 5 مقطع زمانی، یعنی در «جنگ 1812 علیه بریتانیا»؛ « جنگ 1846 علیه مکزیک»؛ «جنگ 1917 علیه اسپانیا»؛ «جنگ 1917 علیه آلمان و اتریش- مجارستان (جنگ اول جهانی)» و «جنگ علیه ژاپن، آلمان، ایتالیان، مجارستان، بلغارستان، مجارستان و رومانی (در جریان جنگ دوم جهانی)» اعلان جنگ را تصویب کرده است.
*قطعنامه اختیارات جنگ
پایان جنگ جهانی دوم و ورود به جنگ سرد، مداخلات محدود و منطقه ای را به ویژگی غیر قابل انکار مناسبات دو قطب تبدیل کرد. به همین خاطر لازم بود تا قدرت و اختیارات رئیس جمهور در این زمینه با صراحت بیشتری تببین شود. در سال 1973، یعنی درست بعد از خروج نیروهای آمریکایی از ویتنام، بحث بر سر اختیارات رئیس جمهور یک بار دیگر بالاگرفت. مجموع این بحث ها به تصویب «قطعنامه اختیارات جنگ (War Powers Resolution)» منجر شد که در آن قدرت رئیس جمهور تا حد زیادی تعریف شده است.
این قطعنامه سعی کرده که تعداد نیروها و دوره زمانی اقدامات نظامی را تعریف و اختیارات و محدودیت های رئیس جمهور را در این زمینه تعریف کند. به طور مثال، قطعنامه اختیارات جنگ، رئیس جمهور را موظف می کند در مواقعی که کنگره «اعلان جنگ» نکرده باشد، قبل از هرگونه مداخله نظامی، با کنگره مشورت و  تصریح می کند، چنانچه رئیس جمهور مجبور به مداخله فوری در اقدامات مخاصمه جویانه در خارج شود، موظف است ظرف 48 ساعت، رئیس مجلس نمایندگان را از مواردی مانند ضرورت ها و شرایطی که منجر به این تصمیم گیری شده، استنادات قانونی این مداخله، دامنه و سطح مداخله نیروها و ... مطلع کند.
این لایحه همچنین رئیس جمهور آمریکا را موظف کرده که به طور متناوب در مورد مداخلات نظامی به کنگره گزارش بدهد. با همه اینها، این قطعنامه، عملیات های مداخلاتی بیش از 60 روز را بدون تایید کنگره امریکا ممنوع کرده و تاکید دارد در صورتی که کنگره ادامه مداخله نظامی بعد از 60 روز را تایید نکند، رئیس جمهور موظف است ظرف 30 روز (در مجموع 90 روز) نیروهای آمریکا را خارج کند.
«قطعنامه اختیارات جنگ» با حمایت بیش از دو سوم نمایندگان کنگره تصویب شد تا رئیس جمهور قدرت وتوی آن را نداشته باشد، ولی این قطعنامه نیز نتوانست به بحث های مختلف در این مورد اختیارات ریاست جمهوری، پایان بدهد.
طی 40 سال گذشته سوال های مختلفی مطرح شده، از جمله اینکه اگر مداخلات دولت آمریکا به واسطه قطعنامه های شورای امنیت بیش از 60 روز طول بکشد، آیا کنگره می تواند قدرت رئیس جمهور را محدودکند؟ این موضوع به خصوص در جریان مداخله امریکا و ناتو در لیبی طی سال 2011 بین کنگره و کاخ سفید درگرفت. بعلاوه، این سوال هم مطرح است که آیا همه مداخلات نظامی امریکا در قالب «اقدام مخاصمه جویانه (Hostility)» قابل تعبیر و تفسیر  است و «مداخلات انسان دوستانه» به مفهومی که دولت آمریکا ادعای آن را دارد، مشمول قطعنامه قدرت جنگ می شود؟ در این مورد هم، دولت اوباما جریان مداخله  نظامی سال 2011 خود در لیبی را مصداق «اقدام مخاصمه جویانه» نمی دانست و تاکید داشت که موظف نیست در این باره به کنگره آمریکا گزارش بدهد.
در مجموع می توان رفتار مداخلاتی امریکا در جنگ های خارجی را حول 4 محور دسته بندی کرد. دسته اول شامل مواردی است که کنگره آمریکا طبق قانون اساسی وارد و به یک کشور اعلان جنگ کرده است. همانطور که ذکر شد، کنگره در 5 مقطع تاریخی چنین تصمیمی گرفته است.
دسته دوم شامل مواردی است که دولت آمریکا با تصویب شورای امنیت سازمان ملل وارد مداخلات نظامی شده است. مداخله سال 1950 در شبه جزیره کره، مداخله سال 1978 در قالب نیروهای چند ملیتی، مداخله نظامی سال 1991 در عراق (جنگ خلیج فارس)، مداخله چند جانبه سال‌های 3-1992 در جنگ بوسنی، مداخله چندجانبه در جنگ دوم لیبریا در سال 2003، مداخله در چارچوب نیروهای صلح بان بعد از کودتای سال 2004 هاییتی و مداخله نظامی سال 2011 در لیبی، از این دسته اند. نکته قابل ذکر این است که برخی از این مداخلات با تصویب کنگره نیز همراه بوده، ولی در مواردی که کنگره آمریکا مداخلات را تصویب نکرده، مخالفت جدی هم با آنها ابراز نکرده و هزینه های آنها را تامین کرده است. تقریبا هیچ کدام از روسای جمهور آمریکا به خاطر این مداخلات، مورد بازخواست جدی قرار نگرفته اند.
دسته سوم، مواردی است که مداخلات (و نه اعلان جنگ) دولت آمریکا با تایید کنگره انجام شده است. حمله نظامی سال 2003 آمریکا در عراق و جنگ سال 2001 در افغانستان، از جمله این مداخلات است.
دسته چهارم، مربوط است به مداخلاتی که روسای جمهور آمریکا بدون تایید کنگره امریکا اقدام کرده اند. طبق آمار دیوان عالی امریکا، ایالات متحده به طور متناوب در بیش از 200 مورد در طول تاریخ خود، نیروهای مسلح را در خارج از مرزها به کار گرفته است که لااقل 125 مورد آنها بدون اعلام به کنگره و تایید آن بوده است. دخالت نظامی آمربکا در جنگ سال 1999 یوگسلاوی از جمله این مداخلات است. در واقع روسای جمهور امریکا با استناد به قدرت «فرماندهی کل قوا» به طور تاریخی تمایل داشته اند نقش قانونی کنگره را در جنگ ها نادیده بگیرند.
*بحران سوریه
باراک اوباما در سال 2012 تاکید کرده بود که استفاده حکومت سوریه از سلاح شیمیایی « خط قرمز» است. معنی تلویحی موضع گیری اوباما این بود که در صورت استفاده دولت سوریه از سلاح شیمیایی، دولت آمریکا اقدام به مداخله نظامی خواهد کرد. بعد از حادثه شیمیایی روز 21 آگوست 2013 در منطقه غوطه شرقی دمشق که بنابر آمار، حدود 1400 غیر نظامی در آن کشته شدند، بحث ها در مورد مداخله نظامی امریکا در سوریه تشدید شد تا اینکه روز  دوشنبه 26 آگوست، جان کری، وزیر خارجه آمریکا برای اولین بار اعلام کرد که دولت اوباما مسئولیت استفاده از سلاح شیمیایی را متوجه دولت سوریه می داند. معنای این سخن وزیر خارجه آمریکا این بود که دولت امریکا در سوریه دست به مداخله نظامی خواهد زد. طی روز های بعد، دولت اوباما بر لزوم مداخله نظامی تاکید کرد ولی برای بی اثر کردن اظهار نظرهایی که در مورد لزوم دریافت مجوز کنگره مطرح بود، مفهوم مداخله محدود در دستور کار کاخ سفید قرار گرفت و مقام های کاخ سفید در مقاطع مختلف تاکید کردند که چنین مداخله ای مشمول « قطعنامه قدرت جنگ» نبوده و بنابراین، مستلزم مجوز کنگره امریکا نیست. این در حالی بود که 140 نماینده کنگره طی نامه ای به اوباما تاکید کردند کاخ سفید قبل از دخالت نظامی در سوریه، باید مجوز کنگره را داشته باشد. بر خلاف سال 2011 که اوباما برای بی اثر کردن نقش کنگره در لیبی، بر مفهوم «مخاصمه جویانه» تاکید کرد، این بار دولت آمریکا مفهوم «مداخله محدود» را پیش کشید. مقام های دولت اوباما همچنین تاکید کردند که قصد ندارند حکومت اسد را سرنگون کنند تا به طور تلویحی، مفهوم «مخاصمه» به معنای لیبیایی آن نیز از طرح دخالت در سوریه حذف شود. به نظر می رسد، دولت اوباما با استفاده از مفهوم «مداخله محدود» و تاکید بر  متمرکز نبودن عملیات بر «سرنگونی حکومت سوریه» در همان حالی که سعی کرد نقش کنگره را بی اثر کند، تلاش کرد رفتار های رویارویانه کشورها و بازیگران حامی حکومت سوریه را نیز کنترل کند. در نهایت اوباما روز یکشنبه یکم سپتامبر 2013 اعلام کرد که تصمیم برای دخالت نظامی در سوریه را به کنگره امریکا واگذار کرده است.
باید توجه داشت که این تصمیم رئیس جمهور امریکا بیش از آنکه ناشی از بحث های قانونی و حقوقی مرتبط با اختیارات رئیس جمهور باشد، ناظر به بحث های سیاسی است. موضع گیری های اوباما بعد از کابرد سلاح شیمیایی در سوریه، نشان داد که او با وجود استفاده از لفظ «خط قرمز»، به شدت نسبت به دخالت نظامی اکراه دارد. در مقابل، جمهوری خواهان دولت اوباما را به تردید در این باره متهم کردند و کسانی مانند دونالد رامسفلد نوشتند که اوباما جهان را با خلا رهبری روبرو کرده است. در مقابل، اوباما به عنوان رئیس جمهوری که با شعار چند جانبه گرایی به قدرت رسیده بود، بعد از عقب نشینی بریتانیا از مداخله نظامی در سوریه، با احاله تصمیم گیری در مورد دخالت به کنگره آمریکا، هزینه های تصمیم گیری در این مورد را با جمهوری خواهان تقسیم کرد. با این حال، احاله دخالت نظامی در سوریه به کنگره، بر روند تصمیم گیری های آتی روسای جمهور آمریکا و اختیارات آنها در مورد جنگ و مداخلات نظامی اثر خواهد گذاشت.
نویسنده: علی قنادی، کارشناس مسائل بین‌الملل
 
منابع اصلی:
1-THE PRESIDENT'S CONSTITUTIONAL AUTHORITY TO CONDUCT MILITARY OPERATIONS AGAINST TERRORISTS AND NATIONS SUPPORTING THEM, September 25, 2001, http://www.justice.gov
2-Are U.S. actions in Libya subject to the War Powers Resolution? A review of the evidence, Wednesday, June 22nd, 2011, http://www.politifact.com
3-War Powers Resolution: Joint Resolution Concerning the War Powers of Congress and the President, http://avalon.law.yale.edu
4-Read the full transcript: Kerry's speech on Syria, www.washingtonpost.com 5-Declaration of war by the United States, http://en.wikipedia.org