فرایند شکل گیری و متن پیمان سعدآباد

سیاست خارجی ایران قبل از جنگ جهانی دوم و در زمان رضاخان، برمبنای استوار ساختن موقعیت خود در برابر دو قدرت شوروی و انگلیس بود. در همین راستا می‌توان نزدیکی ایران به آلمان را در دوره رضا خان تحلیل کرد. اما این سیاست (یعنی استوار سازی در مقابل دو قدرت بزرگ شوروی و انگلیس)‌ تنها با نزدیکی به آلمان تحقق پیدا نمی‌کرد، به همین خاطر رضاخان برقراری روابط دوستانه با دولت‌های همجوار و قدرت‌های منطقه‌ای را در دستور کار قرار داد.
از سال 1314 ش دولت ایران به فکر ایجاد اتحادی در منطقه می افتد. نخستین بار این موضوع با وزرای خارجه ترکیه و عراق در میان گذاشته می شود و طرح عهدنامه عدم تعرض تهیه می گردد. در مهرماه همان سال همزمان با برگزاری اجلاس مجمع عمومی جامعه ملل در ژنو این طرح به وزرای خارجه ترکیه و عراق پیشنهاد می شود و سپس در تاریخ 9 مهرماه 1314 در همانجا به پاراف نمایندگان سه کشور می رسد. [1] دولت افعانستان نیز در آبان 1314 موافقت خود را با پیوستن به پیمان مذکور به صورت کتبی به دولت ایران اطلاع می دهد [2] و بدین ترتیب در 17 تیر 1316، با حضور عنایت الله سمیعی، رشدیه اراس، ناجی الاصیل و فیض محمدخان وزرای خارجه ایران، ترکیه، عراق و افغانستان پیمان عدم تعرض در کارخ سعد آباد تهران به امضاء می رسد. [3]
این پیمان در اسفند 1316 به تصویب مجلس شورای ملی و در تاریخ 21 فروردین 1317 به امضاء رضاخان رسید و سرانجام در سوم خرداد 1317 (ژوئن 1938) حکم مبادله نسخه مصوبه عهدنامه عدم تعرض بین دول طرف قرارداد صادر گردید. [4] به مناسبت امضای پیمان مزبور, از طرف رضاخان تلگراف های تبریکی در تاریخ 19 تیر ماه 1316 به محمدشاه پادشاه افغانستان, ملک غازی پادشاه عراق و مصطفی آتاتورک رئیس جمهوری ترکیه مخابره شد. [5] این عهدنامه به نام های «عهدنامه عدم تعرض»، «پیمان سعدآباد» و «پیمان چهارگانه شرقی» نامیده شده است. [6]
مفاد پیمان سعدآباد
• «ماده1- دول متعاهد متعهد می شوند که سیاست عدم مداخله مطلق در امور داخلی یکدیگر را تعقیب نمایند؛
• ماده2-  دول متعاهد معظمه صریحاً متقبل می شوند که مصونیت حدود مشترک یکدیگر را کاملاً محترم بشمارند.
• ماده3-  دول متعاهد معظمه موافقت می‌نمایند که در کلیه اختلافات بین المللی که با منافع مشترک آنها مربوط باشد با یکدیگر مشورت نمایند.
• ماده4-  هر یک از دول متعهد در مقابل یکدیگر متقبل می شوند که در هیچ مورد خواه به تنهایی و خواه به معیت یک یا چند دولت و دیگر به هیچ گونه عملیات متجاوزانه بر علیه یکدیگر مبادرت ننمایند.
عملیات ذیل تجاوز محسوب می‌شوند:
اول: اعلان جنگ. دوم: تهاجم بوسیله قوای مسلح یک مملکت حتی بدون اعلان جنگ به خاک مملکت دیگر. سوم: حمله به وسیله قوای بّری و بحری یا هوایی حتی بدون اعلان جنگ به خاک یا به سفاین و یا هواپیمای مملکت دیگر. چهارم: کمک یا همراهی مستقیم و یا غیر مستقیم به متجاوز.
عملیات زیر تجاوز محسوب نخواهد شد:
1- اجرای حق دفاع مشروع یعنی مقاومت در مقابل یک اقدام متجاوزانه به طوری که فوقاً تعریف شد.
2- اقدام در اجرای ماده 16 میثاق جامعه ملل.
 3- اقدام در اثر تصمیم متخذه توسعه مجمع عمومی و یا شورای جامعه ملل یا برای اجرای بند 7 ماده 15 میثاق جامعه ملل و مشروطه بر اینکه در مورد اخیر این اقدام بر ضد دولتی به عمل بیاید که بدواً مبادرت به تجاوز کرده باشد.
4- مساعدت به دولتی که مورد حمله و تهاجم یا اعلان جنگ یکی از دول متعاهد بر خلاف مقررات عهد‌نامه تحریم جنگ مورخه 27 اوت 1928 پاریس واقع شده باشد.
• ماده 5- هر گاه یکی از دول متعاهد معتقد شود که ماده چهارم این عهدنامه نقض یا در شرف نقض می باشد، بلافاصله موضوع را در پیشگاه شورای جامعه ملل مطرح خواهد ساخت. مقررات مذکور در فوق لطمه ای به حق دولت مزبور دایر به اتخاذ هرگونه رویه ای که در این موقع لازم بداند، وارد نخواهد ساخت.
• ماده 6- هرگاه یکی از دول متعاهد بر علیه دولت ثالثی مبادرت به تجاوز نماید، طرف دیگر می تواند بدون اطلاع قبلی این عهدنامه را نسبت به متجاوز فسخ نماید.
• ماده 7- هر یک از دول متعاهد متقبل می شوند که در حدود سرحدات خود از تشکیل و یا عملیات دسته جات مسلح و از ایجاد و هرگونه هیئت و یا تشکیلات دیگری برای تخریب مؤسسات موجود و یا برای اختلال نظم و امنیت هر قسمتی از خاک متعاهد دیگر (سر حدی یا غیر سرحدی) و یا برای واژگون ساختن طرز حکومت طرف دیگر جلوگیری نمایند.
• ماده 8- نظر به اینکه دول متعاهد میثاق عمومی تحریم جنگ مورخه 27 اوت 1928 را به رسمیت شناخته اند و به موجب میثاق مزبور تسویه و یا حل هرگونه اختلاف یا تنازع که ممکن است بین آنها بروز نماید فقط به وسایل مسالمت آمیز به عمل آید. «این مقررات را تأیید و اعلام می دارند که به هر طریق مسالمت آمیزی که برای این منظور فعلاً بین دول متعاهد موجود و یا در آیته موجود باشد، توسل خواهند شد.
• ماده 9- هیچ یک از مواد این عهدنامه نمی تواند به هیچ وجه تعهداتی را که دول متعاهد به موجب میثاق جامعه ملل متقبل شده اند، تضعیف نمایند.
• ماده 10- پیمان مذکور برای مدت 5 سال منعقد گردید. در انقضاء این مدت مزبور به جز در مواردی که یکی از دول متعهد با اطلاع قبلی شش ماهه فسخ آنرا اعلام نماید، برای مدت 5 سال دیگر بخودی خود تجدید خواهد شد و این عمل مرتباً تکرار می شود تا آنکه یک یا چند دولت متعهد، فسخ آن را با اطلاع قبلی شش ماهه اعلام دارند.» [7]
 
عوامل موثر در شکل‌گیری پیمان سعدآباد
از جمله عوامل موثر در شکل‌گیری این پیمان، قدرت‌های بزرگ وقت بود که در بخش بعد به آنها پرداخته خواهد شد.  در کنار قدرت‌های بزرگ، عوامل دیگری نیز در شکل‌گیری این پیمان نقش آفرینی کردند که در اینجا به آن اشاره خواهد شد.
دولت ایران به‌عنوان مبتکر این پیمان، انعقاد پیمان سعدآباد را در راستای مقابله با گسترش کمونیسم و گسترش همکاری‌ها با انگلستان و توسعه مناسبات با کشورهای همسایه و کسب وجهه منطقه‌ای در دستور کار قرار داد. شکل‌گیری این پیمان برخی از مشکلات و مسائل دوجانبه میان ایران و کشورهای همسایه را توانست حل و فصل کند که همین عامل نقش مهمی را در شکل‌گیری این پیمان برای کشورهای عضو و به خصوص ایران ایفا کرد.  [8]
برقراری روابط دوستانه با ترکیه برای ایران دستاورد بزرگی محسوب می‌شد، چرا که در اثر همین برقراری روابط بود که آزادی مناطق شمالی ایران از سیطره کامل شوروی میسر می‌شد. ایران از طریق ترکیه دسترسی بیشتری به غرب پیدا کرد. [9] از این روی انگیزه‌ای دوچندان برای پیگیری و شکل‌گیری این پیمان داشتند.  از دیگر عوامل نزدیکی ایران به ترکیه باید به مسئله مشترک این دو کشور در باب ناآرامی عشایر «کرد» در مرزهایشان اشاره کرد. [10] بنابراین «رهایی از کمونیسم»، «دسترسی آسانتر و بیشتر به غرب»، «استقرار امنیت در مناطق مرزی» عوامل عمده ای بود که ایران را به سمت ترکیه کشاند. پس از استقرار این روابط دوستانه بود که رضاخان بنا به دعوت رئیس جمهور ترکیه(مصطفی آتاتورک) در خرداد 1313 به این کشور سفر کرد. [11]
دولت ترکیه در جریان انعقاد این قرارداد نیز  سه هدف را دنبال می کرد. اولین هدف مقابله با دو خطر عمده «کمونیسم» [12] و «فاشیست ها» بود. در دهه 1920 – 1930 دو خطر عمده تهاجم کمونیسم از سوی شوروی و حمله فاشیست‌ها از جناح مصر و سوریه، نظام سیاسی ترکیه را تهدید می کرد. لذا به منظور خنثی نمودن این دو خطر از اتحاد ایران، عراق، سوریه و مصر استقبال نمود.
رعایت ملاحظات ابرقدرت ها، دومین هدفی بود که ترکیه در این پیمان دنبال می‌کرد. ملاحظات سیاسی ناشی از همسایگی با شوروی و رابطه با انگلستان در مواضع ترکیه تاثیرگذار بوده است. از این‌روی، شکل‌گیری چنین پیمانی و پیوستن به آن می‌توانست از جمله اهدافی باشد که ترکیه در دستور کار خود قرار دهد.
سومین هدف ترکیه نیز گسترش با کشورهای همسایه بود که از این طریق نیز تامین می‌شد.
افغانستان دیگر کشوری بود که ایران با توجه به سیاست مذکور و با میانجی‌گری ترکیه بر سر  رفع اختلافات مرزی, روابطش با ایران در سال 1313 به نحو چشمگیری بهبود یافت. [13] در مجموع، مشکلات مرزی ایران و افغانستان به حکمیت محول شد و مساله آب هیرمند که موضوع مشاجره گسترده ای میان این دو کشور بود در رابطه با این پیمان حل و فصل شد و در 1938 به نتیجه رسید.
همزمان با پیمان سعدآباد عهدنامه سرحدی بین دولت شاهنشاهی ایران و دولت پادشاهی عراق و عهدنامه تسویه مسالمت آمیز اختلافات و همچنین عهدنامه مودت بین ایران و عراق مبادله شد. [14] چشم انداز و تصور ایجاد چنین فوایدی برای پیمان سعدآباد، می توانست به تنهایی عامل موثری باشد که طرفین رضایت خود را در پیرامون پیمان سعدآباد و انعقاد یک چنین تفاهم نامه ای اعلام دارند.
نقش قدرت های بزرگ در شکل گیری پیمان:
برخی این پیمان را ساخته پرداخته دست بریتانیا دانسته‌اند و معتقدند که ایران در این دوره تحت نفوذ استعمار انگلیس بوده و انگلیسی ها همواره از نفوذ روسها به کشورهای تحت سلطه خود هراس داشتند و به دنبال بستن راه نفوذ آنها در منطقه بودند. [15] و به خاطر همین طرح چنین انعقاد قراردادی را در دستور کار قراردادند. برخی دیگر نیز دست شوروی را در انعقاد این پیمان مشاهده می کنند و عده ای دیگر انعقاد پیمان سعدآباد را نتیجه ذکاوت و دور اندیشی دولت های متعاهد دانسته اند. [16]
فارغ از اینکه کدام یک از تحلیل های فوق را بپذیریم، باید نقش عمده ای برای قدرت های بزرگ وقت که همان انگلیس و روسیه است در شکل گیری این پیمان قائل شویم. از این روی ذیلا سعی می شود که به نقش این دو کشور به صورت جداگانه پرداخته شود.
 انگلستان و پیمان سعدآباد
پس از انقلاب اکتبر و توجه سردمداران حزب کمونیست شوروی به شرق، خصوصا دو کشور هندوستان و ایران، دلهره شدید در کشورهای استعمارگر به سرکردگی انگلستان ایجاد نمود. در ماه‌های آخر سال 1920 باکو میهماندار نخستین کنگره خلق شرق بود. در این کنگره زینوویف رئیس کنگره در نطق خود اعلام کرد: «رفقا در گذشته راجع به پیکار مقدس بسیار شنیده‌اید ولی شما ای کسانی که برای اولین بار در کنگره خلق شرکت می‌کنید، باید پیکار اصیل مقدس را علیه سرمایه‌داری غارتگر انگلیس و فرانسه در همه جا آغاز کنید» [17] در این کنگره رهبر کمونیست‌های مجارستان می‌گوید: « هیچ دشمنی برای شما خطرناک نیست، هیچ کس قادر نیست نیروی کارگران و دهقانان ایران و ترکیه و هندوستان را اگر به شوروی بپیوندند از حرکت بازدارد. روسیه در محاصره دشمنان بود ولی اکنون قادر است سلاح‌هایی تولید کند که هندوستان، ایران و دهقانان آناتولی را با آن مجهز نماید و آنان را به سوی مبارزه همگانی و پیروزی راهبری کند.» [18] در همین سال‌ها یک نویسنده بلشویک به نام ترویانوسکی ضمن شرح نقش دقیق ایران در سیاست خارجی شوروی می‌نویسد: «هند هدف اصلی ماست. ایران تنها جاده‌ای ست که راه هندوستان را به روی ما می‌گشاید. انقلاب ایران کلید انقلاب شرق است. همان‌گونه که کانال سوئز و مصر کلید تسلط انگلستان بر تمامی شرق به‌شمار می‌رود، ایران کانال سوئز انقلاب است.» [19]
مجموعه برنامه‌ریزی‌ها و اقدامات دولت شوروی قبل ازاین که دولت‌های منطقه را تحریک کند، زنگ خطر را برای انگلستان به صدا در آورد. انگلستان نیز در مقابل این قبیل موضع‌گیری‌های شوروی که تهدید کننده منافعش بوده است، سیستم امنیتی متشکل از چهارکشور افغانستان، ایران، ترکیه و عراق را در چارچوب یک پیمان چندجانبه گامی مهم به‌حساب می‌آورد.
از دیگر عواملی که سبب شد انگلستان در شکل‌گیری این پیمان نقش ایفا کند، مقابله با نفوذ آلمان‌ها بود. در دهه سوم و چهارم قرن بیست، دولت آلمان همواره در سیاست خارجی کشورهای ضعیف به‌عنوان نیروی سوم، جهت تعدیل فشارهای شوروی و انگلیس مورد توجه قرار می‌گرفته است و این موضوع تا زمان ظهور آمریکا به عنوان قدرت جدید قابل مشاهده بوده است. وجود تمایلات شخصی رضاخان به نظام حکومتی آلمان و وجهه مثبتی که آلمان در مقایسه با انگلستان و شوروی بعد از قرارداد 1907 در نزد افکار عمومی ایران دارا بود و نیاز آلمان به بازارهای امن باعث شد که آلمان‌ها نفوذ خود را که از اواخر قرن نوزدهم آغاز کرده بودند در دهه 1930 به اوج برسانند، تا جایی‌که در این دهه حدود یک سوم تجارت خارجی ایران با آلمان بوده است.
چنین واقعیتی در ایران آن روز، مسئله ای خطرناک برای انگلستان به حساب می‌آمد. از این‌رو این پیمان می‌توانست سازوکاری جهت مقابله و کنترل سیاست‌های توسعه‌طلبانه آلمان در منطقه به‌حساب آید.
 
شوروی و پیمان سعدآباد
اگرچه پیمان سعدآباد با هدف مسدود کردن روزنه های توسعه کمونیسم و محاصره شوروی طراحی شده بود، اما اوضاع حاکم بر جهان ایجاد کرد که شوروی نیز با شکل گیری این پیمان مخالفت آشکار نکند. توضیح آنکه خطر هجوم ایتالیا به خاورمیانه و منافع امپریالیزم انگلستان و شوروی در منطقه جدی محسوب می شد. ایجاد اتحادی در منطقه اقدامی پیشگیرانه در مقابل این خطر تلقی می‌شود.
 فرجام پیمان
بالاخره پیمان سعدآباد که با هدف حفظ کشورهای عضو در قبال خطر کمونیسم و خطرات مشابه ایجاد شده بود. با آغاز جنگ جهانی دوم و تغییر بلوک بندیها و اتحاد انگلیس و شوروی عملاً از حیز انتفاع خارج شد و نتوانست رسالت اولیه خود را به انجام برساند؛ چرا که ایران از سمت شمال و جنوب مورد تجاوز قدرت های خارجی قرار گرفت و کشورهای هم پیمان نه تنها کمکی به ایران نکردند بلکه از اظهار تاسف هم خودداری کردند. [20]
مهمترین علت شکست این پیمان را می توان در این دانست که پیمان مزبور، معاهده ای برآمده از اراده دولت‌های مستقل و قوی نبود که بتواند در مواقع حساس و لحظات سرنوشت‌ساز به اتخاذ تدابیر مستقل و مناسب در جهت منافع اعضاء بپردازد. همین عدم استقلال کافی و وابستگی به قدرت‌های دیگر این معاهده را بیش از پیش ناکارآمد و ضعیف می‌نمود به‌شکلی که به تبع منافع انگلستان در منطقه و جهان دست خوش تغییر رویه می‌شد.