ایفاء نقش نخست وزیران شاه به عنوان ماشین امضاء

دست‌‌نشانده شدن حکومت ایران بسترهای لازم برای تضعیف اجرای قانون اساسی مشروطه و تبدیل جایگاه نخست‌وزیری را به پستی تشریفاتی فراهم کرد. این عامل به همراه متغیرهای دیگر، باعث شد تا پست نخست‌وزیری براساس گفته‌ی هویدا، به پستی در حد رئیس دفتر شاه تنزل پیدا کند.

مروری اجمالی بر قانون اساسی مشروطه نشان می‌دهد یکی از اهداف اساسی مشروطه‌خواهان تبدیل حکومت استبدادی به دموکراسی پارلمانی بوده که براساس آن، باید شخص پادشاه فقط در چارچوب قانون عمل کرده و نخست‌وزیر و وزرا به مجلس شورای ملی پاسخ‌گو باشند.

در هنگام تدوین متمم قانون اساسی، مشروطه‌خواهان در اصل 27 متمم با قبول تفکیک قوا و مسئول قرار دادن قوه‌ی مجریه در برابر قوه‌ی مقننه و تأکید بر استقلال قوه‌ی قضاییه تأکید کردند: «قوای مملکت به سه شعبه تجزیه می‌شود: قوه‌ی مقننه... قوه‌ی قضاییه و قوه اجراییه.» اصل بیست‌و‌هشتم نیز اعلام می‌داشت: «قوای ثلاثه مزبور از یکدیگر ممتاز و منفصل خواهد بود.» برطبق اصل 44 و 57 متمم، شخص پادشاه از هرگونه مسئولیتی مبرا شناخته شد و اختیارات او نیز در حدود قانون اساسی شناخته و تصریح شد که پادشاه خارج از چارچوب قانون اساسی اختیاری ندارد.(1)

 با این حال، روندی که بعد از مشروطه طی شد برخلاف پیش‌بینی مشروطه‌طلبان بود؛ به‌طوری‌که با روی کار آمدن رضاخان، مجلس و نخست‌وزیری به پستی فرمایشی تبدیل شد. هرچند در دوازده سال اول سلطنت محمدرضا پهلوی، شخص نخست‌وزیر دارای اختیارات بیشتر و پاسخ‌گو به مجلس شد، اما از زمان کودتای 28 مرداد 32، به‌خصوص از زمان روی کار آمدن هویدا، در عمل نخست‌وزیری در حد رئیس‌دفتر شاه تنزل پیدا کرد. این نوشتار درصدد است تا به بررسی ریشه‌های این مسئله با محوریت دوران نخست‌وزیری هویدا بپردازد.

دوران سلطنت محمدرضاشاه در خصوص جایگاه نخست‌وزیران به دو دوره تقسیم می‌شود. دوران اول از 1320 تا سال 1332 است. در این دوران، شاه اختیارات چندانی نداشت و در کنار سایر بازیگران بر صحنه‌ی سیاسی کشور تأثیر می‌گذاشت. در این دوران، نخست‌وزیران بیشتر از گروه نخبگان سنتی با منشأ طبقاتی زمین‌داران، انتخاب می‌شدند.(2)

در این دوران، به دلیل اصلاحات اقتصادی و سیاسی که در دوران رضاخان در کشور صورت گرفته بود، نقش سیاسی قبایل که تا پیش از این مؤثرترین گروه‌های اجتماعی در تعیین قدرت بودند، به حاشیه رفتند؛ به‌طوری‌که بعد از دهه‌ی بیست، نقش منسجمی در فرآیندهای سیاسی نداشتند. هرچند در دوران رضاخان طبقه‌ی زمین‌دار همواره تحت سرکوب وی بودند، با این حال، فرآیند تثبیت مالکیت در دوران پهلوی قدرت بالقوه‌ای را برای این طبقه به وجود آورد که باعث شد تا آن‌ها در طول دو دهه‌ی بعد، یکی از بازیگران اصلی سیاسی کشور باشند.

 اتحادی موقت

 با توجه به اینکه رضاخان خود از طبقه‌ی نظامیان برخاسته بود، در دوران زمامداری وی، هرچند حکومت به دلیل شخصی بودن فاقد ساختاری نهادمند برای ایفای نقش سیاسی طبقه‌ی نظامیان بود، اما با این حال، با حمایت‌های گسترده‌ی رضاخان بر منزلت و جایگاه اقتصادی این طبقه افزوده شد. با این حال، وقایع صورت‌گرفته در جریان اشغال ایران توسط روسیه و انگلیس و رویدادهای سیاسی دهه‌ی بیست باعث شد تا این طبقه جایگاهش تضعیف شود. از این رو، بخشی از نظامیان به‌سرکردگی زاهدی و با هدایت و حمایت آمریکا و انگلستان، علیه مصدق کودتا کرده و بسترهای لازم برای بازگشت محمدرضا پهلوی به سلطنت را فراهم کردند.

محمدرضا پهلوی بعد از کودتا تا دو سال زاهدی را به‌عنوان نخست‌وزیر گماشت، اما سودای تسلط بر تمامی قدرت سیاسی باعث شد تا با پیشنهاد یک پست تشریفاتی و پردرآمد در خارج از کشور، درصدد توسعه‌ی قدرت خود باشد. اما چه چیزی اجازه داد تا شاه بتواند به‌راحتی بر قدرت تکیه بزند. این مسئله را باید در دست‌نشانده شدن حکومت وی توسط آمریکا بعد از کودتای 28 مرداد نسبت داد.(3)

 دولت دست‌نشانده

رابطه‌ی‌ دست‌نشاندگی بین کشورها رابطه‌ای است به نفع دو طرف و متوجه امنیت بین حکومت‌های دو کشور که از حیث ثروت و قدرت، تفاوت فراوان دارند. حامی برای دست‌نشانده، کمک اقتصادی و تجهیزات نیروهای نظامی و نیروهای امنیتی کشور دست‌نشانده را تأمین می‌کند. توافق‌های امنیتی، از قبیل معاهده‌ها و تعهدهای غیررسمی پشتیبانی و اغلب دخالت آشکار و پنهان در سیاست داخلی کشور دست‌نشانده امضا می‌شود. در ازای آن، دست‌نشانده خدماتی تأمین می‌کند که بر امنیت حامی می‌افزاید. ممکن است قبول کند که به‌عنوان پلیس منطقه‌ای از جانب حامی خدمت کند، ممکن است با حامی عملیات مشترک اجرا کند یا ممکن است به حامی اجازه دهد در سرزمین او پایگاه نظامی تأسیس کند.(4)

 دولت آمریکا با گسترش رابطه‌ی دست‌نشاندگی با رژیم پهلوی درصدد برآمد تا از ایران به‌عنوان وسیله‌ای برای پیگیری اهداف خود در منطقه‌ی خلیج فارس استفاده کند. این هدف آمریکا باعث شد تا بعد از کودتای 28 مردادماه، شاهد سرازیر شدن انواع کمک‌های مالی و نظامی و اطلاعاتی آمریکا به ایران باشیم. در این راستا، طی سال‌های 1332 تا 1338، آمریکا نزدیک به 900 میلیون دلار کمک مالی به ایران کرد.(5)

 از این رو، شاه در تعیین خطوط سیاسی کشور و از جمله تعیین نخست‌وزیر، دیگر نیازی به تأیید پارلمان نداشت. دست‌نشانده شدن حکومت ایران باعث شد تا از این دوران شاهد روی کار آمدن نخست‌وزیرانی نظیر اقبال و شریف امامی باشیم که بیش از آنکه برآمده از مجلس شورای ملی باشند، تأمین‌کننده نظرات محمدرضا پهلوی بودند.

به عبارتی دست‌نشانده شدن حکومت ایران بسترهای لازم برای تضعیف اجرای قانون اساسی مشروطه و تبدیل جایگاه نخست‌وزیری را به پستی تشریفاتی فراهم کرد. با این حال، دو فرآیند دیگر باعث شد تا پست نخست‌وزیری براساس گفته‌ی هویدا، به پستی در حد رئیس‌دفتر شاه تنزل پیدا کند.

تأثیر اصلاحات ارضی بر ساخت قدرت

 اولین فرآیند اجرای اصلاحات ارضی و تضعیف قدرت زمین‌داران در ایران بود. طبقه‌ای که از ابتدای روی کار آمدن محمدرضاشاه پهلوی در 1320 بیشترین سهم را در قدرت در طول دو دهه‌ی اول حکومت وی داشتند. بعد از اصلاحات ارضی، بسترهای لازم برای به حاشیه رانده شدن این طبقه در حوزه‌ی سیاسی فراهم شد؛ به‌طوری‌که از این به بعد، نخست‌وزیران از طبقه‌ی تکنوکرات‌های وابسته انتخاب می‌شدند.

فرایند دوم که تأثیر بسزایی در تبدیل نخست‌وزیری به پست تشریفاتی داشت، افزایش قیمت نفت و تبدیل ایران به حکومت رانتیر بود. درآمدهای نفتی دولت ایران در سال 1342 معادل 28 میلیارد ریال بود که این رقم در سال 1351 به 182 میلیارد ریال بالغ شد. رانتیر شدن دولت ایران باعث شد تا شاه در تأمین هزینه‌های کشور، نیازی به منابع داخلی و تأمین نظر گروه‌های اجتماعی مختلف نداشته باشد. برای همین، از این مقطع شاهد افزایش قدرت شخصی شاه و تشریفاتی شدن برگزاری انتخابات مجلس و برآمدن نخست‌وزیران بی‌اختیاری مانند هویدا هستیم.(6)

 نخست‌وزیری هویدا

 هویدا در روند سیاست داخلی و خارجی کشور نقش درجه اول را نداشت و فقط تابع سیاست‌های شاه بود. امور اقتصادی و مالی را هم شاه شخصاً زیر نظر خود گرفته بود و وزیران مسئول این امور، جمشید آموزگار (وزیر دارایی) و هوشنگ انصاری (وزیر اقتصاد) با خود شاه تماس داشتند و حضور آن‌ها در جلسات هیئت دولت بیشتر برای به امضا رساندن تصویب‌نامه‌ها یا طرح لوایحی بود. در مسئله‌ی نفت، نه فقط نخست‌وزیر، بلکه اقبال (مدیرعامل شرکت ملی نفت) هم کمترین نقشی به‌عهده نداشت. جمشید آموزگار، وزیر دارایی و نماینده‌ی ایران در اوپک، تمام مسائل نفتی را با شاه در میان می‌گذاشت. به‌طور کلی می‌توان بیان داشت که در دوران صدارت امیرعباس هویدا، مسائل مربوط به سیاست خارجی، امنیت داخلی، نفت، گاز، امور اقتصادی و ارتش هرگز در هیئت دولت بحث نمی‌شد.

 طى دوران نخست‌وزیری هویدا، هرچند که نهادهاى به‌ظاهر دموکراتیک هنوز در جامعه وجود داشت، از جمله انتخابات قانون‌گذارى و احزاب سیاسى، ولى این نهادها فقط نقش تشریفاتی داشتند. شاه در تمامى جنبه‌هاى سیاست‌گذارى دولت درگیر مى‌شد و در مسائلى از این قبیل که ارگان‌هاى دولتى کدام خط‌مشى را دنبال کنند و چه کسانى به مناصب مهم دیوان‌سالارى منصوب شوند، تصمیم مى‌گرفت. شاه بلندپایه‌ترین کادرهاى دولتى را تعیین و یا برکنار مى‌کرد.

 به گفته‌ی ریچارد هلمز، «از سال 1342 به بعد، شاه به‌طور روزافزونی در مسائل و تصمیمات روزمره‌ی دولت دخالت مستقیم پیدا کرد و دیگر حاضر نیست قدرت خود را به دیگران وابگذارد.»(7)

در زمان نخست‌وزیری هویدا، محور تصمیم‌گیری اراده‌ی شخص شاه بود که به تمام امور کشور نظارت، مداخله و سلطه‌ی مستقیم داشت. هویدا به‌تدریج به مقام منشی و رئیس‌دفتر شاه تنزل یافته و خود او نیز از آنجا که رسیدن به مقام نخست‌وزیری برایش بسیار شگفت‌انگیز و باورنکردنی بود، این تنزل مقام از ریاست هیئت وزیران را به مرتبه‌ی ریاست دفتر خصوصی اعلی‌حضرت و ابلاغ نظرات مبارک ایشان به هیئت دولت را با طیب خاطر پذیرفته بود و بدان مباهی بود.(8)

 فرجام سخن

مروری بر جایگاه نخست‌وزیری در دوران پهلوی دوم نشان می‌دهد از زمان کودتای 28 مرداد، دست‌نشانده شدن حکومت ایران و اتکای محمدرضا پهلوی به آمریکا و همچنین رشد درآمدهای نفتی و رانتیر شدن دولت باعث شد تا تسلط شاه بر طبقات اجتماعی افزایش یافته و باعث شود تا روزبه‌روز بر میزان قدرتش بیفزاید؛ به‌طوری‌که وی در دو دهه‌ی آخر حکومتش، دیگر نیازی به برگزاری انتخابات براساس قانون اساسی مشروطه و انتخاب نخست‌وزیر برآمده از آرای نمایندگان مردم احساس نمی‌کرد. از این رو، از این تاریخ به بعد، شاهد تبدیل جایگاه نخست‌وزیری به پستی تشریفاتی و روی کار آمدن افرادی مانند هویدا، که بیشتر نقش رئیس‌دفتر شاه را بازی می‌کردند، هستیم.

پی‌نوشت‌ها:

1. منصور السلطنه، حقوق اساسی یا اصول مشروطیت، نشر چشمه، 1389، ص 46.

2. ماروین زونیس، شکست شاهانه، ترجمه‌ی عباس مخبر، تهران، طرح نو، 1370، ص 305.

3. محمود طلوعی، بازیگران عصر پهلوی از فروغی تا فردوست، جلد اول، نشر علم، 1372، ص 420.

4. مارک ج گازیوروسکی، سیاست خارجی آمریکا و شاه، ترجمه‌ی فریدون فاطمی، تهران، نشر مرکز، ص 12 و 13.

5. مارک ج گازیوروسکی، همان، ص 165.

6. وحید سینایی، دولت مطلقه؛ نظامیان و سیاست در ایران (1357- 1299)، کویر، 1384، ص 480.

7. عباس میلانی، معمای هویدا، چاپ شانزدهم، نشر اختران، 1385، ص 312.

8. خسرو معتضد، هویدا سیاست‌مدار پیپ، عصا، گل ارکیده، جلد دوم، زرین، 1378، ص 645.

*سید محسن موسوی‌زاده؛ عضو تحریریه‌‌ی روزنامه شهرآرای مشهد