نجمن‌های ایالتی چگونه شورای اسلامی شدند

اندیشه شورا و مشورت در پیشینه فکری ذهن و اندیشه ایرانی جایگاهی اساسی دارد. تاریخ معاصر ایران نیز از مشروطیت تاکنون شاهد تلاش‌های متفاوتی برای تحقق گونه سیاسی این فریضه عقلی و شرعی بوده است، داستان شوراها در ایران افزون بر اصل مجلس شورای سراسری، همیشه بر شوراهای محلی و تصمیم‌سازی بومی تاکید داشته است. این تاکید از همان بدو مشروطیت آغاز شد و تا امروز در فضای سیاسی مملکت وجود دارد. اما تمامی تلاش‌ها می‌بایست تا  اواخر دهه 70 شمسی انتظار می‌کشید. رهبر معظم انقلاب به دنبال تصویب مجلس شورای اسلامی در 9 اردیبهشت 78، پیام آغاز به کار شوراهای شهر و روستا را اعلام کرد و این گونه، حالا آن آرزوی قدیمی، می‌بایست خود را در سنجه و آزمون عمل می‌گذاشت.

* شورا در مشروطه
در میان درخواست‌هایی که به طور روشن از سوی برپاکنندگان نهضت مشروطیت به دولت مظفرالدین شاه اعلام شد، سخنی از برپایی انجمن‌های ایالتی در میان نیامده بود. بی‌گمان زمینه تشکیل انجمن‌های محلی را نه قانون انتخابات مجلس بلکه فشار انجمن‌های مردمی و توده‌های مردم فراهم کرد. با این همه انجمن‌های ایالتی و ولایتی که روزگاری معادل و ملازم مشروطیت و در جایگاه بالاترین مرجع و قدرت مطلق منطقه محسوب می‌شدند پس از مدت کوتاهی به واسطه روی‌گردانی مردم از نظام مشروطه از اعتبار افتادند. آن قدر که پس از مدتی، بود و نبود آن‌ها علی‌السویه گردید و کم کم رو به انحلال نهاد.

 

جعفر پیشه‌وری که سودای حکومت بر آذربایجان داشت،
در درخواست‌های خود از دولت مرکزی، ایجاد مجلس محلی آذربایجان
 به عنوان نمونه‌ای از انجمن‌های محلی را گنجانده بود.

* پیشه وری؛ خودکامی یا استقلال رای
نقطه عطف دیگر حوادث انجمن‌ها یا شوراها در ایران معاصر، دولت قوام‌السلطنه است. در این دوره، جعفر پیشه‌وری علم قدرت‌طلبی در آذربایجان بلند کرد. پیشه‌وری دست به تشکیل کنگره ایالتی زد و از دولت مرکزی درخواست تشکیل انجمن ایالتی نمود. چون حکومت مرکزی به تقاضاهای او ترتیب اثر نداد، حزب دمکرات آذربایجان دست به اسلحه برد و به ساخلوهای آذربایجان فشار وارد آورد. قوام السلطنه که پس از دوره چهاردهم فرمانفرمای بلامنازع ایران شده بود، بالاخره طبق قراردادی که با پیشه‌وری بست، استقلال داخلی آذربایجان را به رسمیت شناخت و در اثر آن مجلس ملی آذربایجان به انجمن ایالتی تبدیل شد و خود پیشه‌وری از نخست وزیری به ریاست فرقه قناعت کرد. با این همه پس از عقد قرارداد قوام-سادچیکف، پیشه‌وری حامی روس خود را از دست داد و دولت مرکزی با حذف او، تومار انجمن آذربایجان را نیز در هم پیچید.
 

* مانعی بر راه ملی‌شدن نفت
انجمن‌های ایالتی و ولایتی، بار دیگر در دوره صدارت حاج‌علی رزم‌آرا مطرح می‌شود. در بحبوحه طرح مساله ملی شدن نفت، رزم‌آرا بحث انجمن‌های ایالتی و ولایتی را پیش کشید. تحلیل هواداران طرح ملی شدن نفت این بود که طرح این موضوع از سوی نخست وزیر، هدفی جز تحت‌الشعاع قرار دادن برنامه ملی شدن ندارد. رزم‌آرا می‌خواست با طرح انجمن‌ها مسیر نگاه‌ها را منحرف کند و مردم را نیز در هوسِ داشتن شوراهای محلی از میل ملی کردن نفت بیندازد. با این همه گروه هوادار ملی شدن در مجلس شورای ملی به مقابله پرداختند. از جمله مصدق با رد طرح رزم‌آرا بیان کرد که این موضوع در عین مطلوبیت، فعلا اولویت ما و کشور نیست و هنگامی که استبداد در کشور وجود دارد، دم زدن از انجمن‌های ایالتی چیزی جز فریبکاری نیست. این گونه طرح رزم‌آرا شکست خورد و داستان نیمه کاره شوراها در ایران، همچنان نیمه کاره ماند.

 

اسدالله علم نتوانست با بهانه اجرای لایحه انجمن‌ها
احکام اسلامی را از میان بردارد

* انجمن‌هایی برای تعطیلی اسلام
به موجب لایحه انجمن‏‌های ایالتی و ولایتی که در 16 مهر 1341 شمسی به تصویب هیئت دولت رسید. شرط اسلام و سوگند به قرآن از شرایط انتخاب‌شوندگان حذف شده بود و به زنان حق رأی داده می‏‌شد. ارزیابی عمومی این بود که پیامدهای این تصمیم احکام اسلامی را تعطیل می‌کند و همچنین زمینه برخی تباهی‌ها و مشکلات را در جامعه پدید می‌آورد. با آگاه شدن علما از این مصوبه، مخالفت‏‌های صریحی از جانب آنان به ویژه حضرت امام خمینی اعلام شد و خواهان الغای سریع این مصوبه شدند. پس از این جلسه مشورتی مراجع عظام قم طی تلگراف هایی اعتراض خود را نسبت به لایحه مزبور ابراز داشتند. اما اسدالله علم به آن‌ها پاسخی نگفت. یکبار نیز علم در نطقی رادیویی تهدید کرد که هرگونه اخلال‌گری را به شدت سرکوب خواهد کرد.

اما سرانجام زیر فشار علما و مردم اسدالله علم مجبور به شکستن سکوت خود شد. علم در تلگرافی خصوصی گفت: «شرایط اسلامی بودن انتخاب‌کنندگان و انتخاب‌شوندگان همان نظر علمای اسلام است، اما در این زمینه باید به حقوق اقلیت‌های مذهبی نیز توجه داشت.» امام خمینی با تاکید بر این که این لایحه با یک تلگراف خصوصی ابطال نمی‌شود، خواستار ادامه تلاش روحانیان تا الغای کامل آن به صورت علنی شدند. رژیم در ابتدا قصد مقاومت در برابر جریان‏‌های مخالف داشت اما زمانی که رژیم، استواری روحانیت و مردم را دید و علائم قیام عمومی را مشاهده کرد، در دهم آذر همان سال، با تصویب هیأت دولت اعلام کرد که تصویب‏‌نامه 1341/7/16 قابل اجرا نیست.

* طلیعه انقلاب اسلامی
با پیروزی انقلاب شکوهمند اسلامی، موجی از امید و اعتماد به نفس در میان ملت ایران به وجود آمد. بر اساس قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اداره امور کشور باید به اتکای آراء عمومی انجام می‌شد. سیر انتخابات و رجوع به آرای مردمی از همان آغاز کار حکومت اسلامی نشان داد که قرار است مردم در تصمیم‌گیری امور خود شرکت داشته باشند. بر این مبنا، اصل هفتم قانون اساسی، به صراحت بر این حضور مردمی تاکید کرد و از آن جمله، لزوم ایجاد شوراهای اسلامی را متذکر شد: «طبق دستور قرآن کریم «و امرهم شوری بینهم»، «و شاورهم فی الامر» مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا و نظایر اینها از ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشورند. طرز تشکیل و حدود اختیارات و وظایف شوراها را این قانون معین می‌کند.»
 

تشکیل شوراها به عنوان یکی از برنامه‌های اصلی انقلاب اسلامی در دوران مبارزه از سوی امام خمینی رهبر کبیر انقلاب عنوان گشت چنانچه در فرمانی خطاب به شورای انقلاب در تاریخ 9/2/1358 فرمودند: «شورای انقلاب اسلامی در جهت استقرار حکومت مردمی در ایران و حاکمیت مردم بر سرنوشت خویش، که از ضرورت‌های جمهوری اسلامی است، لازم می‌دانم بی‌درنگ به تهیه آیین‌نامه اجرایی شوراها برای اداره امور محلی شهر و روستا در سراسر ایران اقدام، و پس از تصویب به دولت ابلاغ نمایید تا دولت بلافاصله به مرحله اجرا درآورد» پیش‌تر هم حضرت امام سفارش کرده بود که «در هر استانى، در هر جایى که هست، همان طورى که از اول قانون هم همین معنا بوده است، باید شوراهاى ولایتى باشد. اینها باید بشود، و مى‏شود و درصدد هستند. الآن مشغول طرح ریزى آن هستند که شما براى خودتان، مسائل خودتان باشد. انتخابات مال خودتان باشد؛ خودتان انجام بدهید. کارهایتان محول به خودتان باشد.» (صحیفه امام، ج‏7، ص 152و 153)

با این همه، با توجه به مشکلات کشور از جمله جنگ تحمیلی، علی‌رغم تاکید قانون اساسی و توجه دولت اسلامی در برهه‌های مختلف، امکان اجرای قانون انتخابات تا سال1377 فراهم نگردید و این بخش معطل مانده از اصل هفتم هم‌چنان به شکل یک آرزو برای مردم باقی مانده بود. با این وجود، سرانجام مجلس شورای اسلامی بعد از چند بار انجام اصلاحیه بر قانون انتخابات شوراها، در اول خرداد 1375 قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی را از تصویب گذراند. به دنبال آن، در 17 اسفند سال 1377 اولین دوره انتخابات سراسری شوراهای اسلامی کشور با استقبال چشمگیر مردم در بیش از 40000 حوزه انتخاباتی برگزار گردید و نهایتاً حدود 200 هزار نفر از منتخبین مردم جهت اداره امور شهرها و روستاهای کشور به عنوان عضو شورای اسلامی شهر یا روستا برگزیده شدند.

شروع به کار شوراهای اسلامی از 9 اردیبهشت سال 1378 و همزمان با پیام تاریخی حضرت امام در خصوص شوراها و با صدور پیام ویژه‌ای از سوی مقام معظم رهبری آغاز گردید. حضرت آیت‌الله خامنه‌ای، در این پیام که توسط حجت‏‌الاسلام والمسلمین محمدى گلپایگانى در مراسم افتتاحیه شوراهاى سراسر کشور قرائت شد،آغاز به کار این «نهاد اصیل» را خجسته دانست و سفارش کرد: «بر دولت و مسؤولان محترم هم لازم است که از این امکان گرانبها براى جلب مشارکت مردم در امورى که به شوراها محول شده است، بسود کشور و ملت حداکثر استفاده را بکنند.»(1378،2،7)
 

مردم تهران در دور اول انتخابات شور و اشتیاق
زیادی برای فعالیت انتخاباتی  از خود نشان دادند.
 شوقی که با عملکرد شورای اول از میان رفت.

از سال 1378 اکنون، چهار دوره انتخابات شورای شهر و روستا در کشور برگزار شده است. از همان آغاز، گروه‌ها و جناح‌های سیاسی گوناگون یکی از اهداف خود را دسترسی به کرسی‌های این نهاد شورایی قرار دادند. از آنجا که جایگاه شوراها به‌ویژه در شهرها، از مقام مهمی برخوردار است و شهرداران مستقیما با انتخاب اعضای شورا برگزیده می‌شوند، این نهاد به منزلگاه یک رقابت سیاسی بزرگ تبدیل شده است. افزون بر این، بررسی و شناخت کمبودها، نیازها و نارسایی‌های اجتماعی، فرهنگی و آموزشی، بهداشتی، اقتصادی و رفاهی حوزه انتخابیه و تهیه طرح‌ها و پیشنهادهای اصلاحی و راه‌حل‌های کاربردی در این زمینه‌ها، جهت برنامه‌ریزی و ارائه آن به مقامات مسئول ذیربط از دیگر وظایف شوراهای شهر و روستا است.

* بهشت شهر تهران
شورای شهر تهران (ساختمان بهشت)، از آنجا که مسوولیت شور و مشورت در امور پایتخت را بر عهده دارد، به مراتب از اهمیت سیاسی  بیشتری برخوردار است. جدای از جنجال‌ها و درگیری‌هایی که در طول برگزاری شوراها، در این شهر وجود داشته که خود بیانگر اهمیت آن است، تمامی دلایل اهمیت پایتخت می‌تواند به عنوان دلایل اهمیت شورای شهر تهران نیز دانسته شود. مرکزیت سیاسی، جمعیت انبوه، تصمیم‌گیری‌های حیاتی، چرخه مالی گسترده و حساسیت سیاسی پایتخت، از مواردی است که بر اهمیت شوراها در این شهر دلالت دارد.

شورای شهر اول، با حضور اکثریت اصلاح‌طلب
فضای شوراها را سیاست‌زده کرد.

نخستین دوره انتخابات شورای شهر تهران در 1378 با پیروزی قاطع جریان اصلاح‌طلبی آغاز شد. این انتخابات که در اوج دوران ریاست جمهوری سید محمد خاتمی برگزار شده بود، ادامه‌ای بر پیروزی اصلاح‌طلبان در عرصه ریاست جمهوری بود. افرادی مانند ابراهیم اصغرزاده، سعید حجاریان، محمد عطریان‌فر، جمیله کدیور، محمود علیزاده طباطبایی، فاطمه جلائی‌پور و عده‌ای دیگر از راه‌یافتگان به شورای تهران بودند که همگی برای تحقق آرمان‌های دوم خرداد، به جستجوی صندلی‌های شورا آمده بودند. با این همه، آنچه از این دوره از شوراها به یادگار ماند، چیزی جز جنجال‌های بی‌ثمر سیاسی نبود. شاید تجربه‌ای که امروز مبنی بر غیرسیاسی کردن شورا و تلاش برای خدمت‌رسانی به مردم وجود دارد، در آن دوره به دست نیامده بود.

 پس از دو خرداد، فضای جامعه به سمت هر چه سیاسی‌تر شدن رفت و این نهاد خدمت‌رسانی و تصمیم‌گیری محلی هم کانونی برای تنش‌های سیاسی شد. این گونه بود که هر چه به انتخابات دوره دوم نزدیک می‌شد، نه تنها در میان مردم نیرو و علاقه‌ای برای مشارکت نمانده بود، حتی بحث‌های روشنفکری درباره نقش شوراها و جامعه مدنی و ... هم خریداری نداشت.
 

دور دوم شوراهای تهران، عرصه حضور موج نویی از جریان اصولگرایی بود. طیف آبادگران توانست اکثریت شورا را به دست آورد و اصلاح‌طلبان هم جایگاه خود را از کف رفته دیدند؛ اتفاقی که در انتخابات مجلس شورای اسلامی و سپس ریاست جمهوری هم تکرار شد. حضور نیروی جوان و ارزشی در این شورا که سعی می‌کرد خود را بیرون از بازی‌های سیاسی نشان دهد و اساس‌نامه‌اش را با میل به خدمت‌گزاری و مردم‌داری مزین کرده بود، انرژی از دست رفته شورا را احیا کرد. این مهم زمانی پررنگ‌تر شد که با انتخاب دکتر محمود احمدی‌نژاد به منصب شهرداری تهران، تحول تازه‌ای در مدیریت شهری رخ داد. احمدی‌نژاد با حمایت قاطبه اعضای شورای شهر کوشید که عرصه خدمتگزاری را گسترش دهد و همزمان، با طرح مباحثی که در تعارض با جو غالب دولت قرار می‌گرفت توجهات را به موج جدید اصول‌گرایی جلب کند.
 

احمدی‌نژاد با حمایت افرادی چون حسن بیادی، مهدی چمران، خسرو دانشجو، مسعود زریبافان، حبیب کاشانی، نسرین سلطان‌خواه، عباس شیبانی و دیگر اعضای شورا تحول عمده‌ای در شهر تهران ایجاد کرد که تاثیرات آن خیلی زود در انتخابات ریاست جمهوری نهم خود را نشان داد. احمدی‌نژاد در 1384 به ریاست جمهوری رسید و بخشی از بدنه شورای تهران را نیز با خود به دولت برد. هرچند چند سالی باید می‌گذشت که اختلافات میان دولت او با برخی اعضای شورا و آبادگران، تغییری اساسی در این روابط ایجاد کند.
 

ادامه جریانات شورای تهران، با شهرداری محمدباقر قالیباف رقم خورد. این نامزد شکست خورده انتخابات نهم ریاست جمهوری، با انتخاب اعضای شورای دوم جای خالی محمود احمدی نژاد را پر کرد. قالیباف خیلی زود با اعضای اصول‌گرای شورا هماهنگ شد و بدنه شورا یا در طیف علاقه‌مندان و یا کسوت حامیان او درآمدند. قالیباف عزم جدی در آبادانی شهر تهران از خود نشان داد. در هر صورت، شورای دوم شهر تهران، جدای از مشی بعضا متفاوت دو شهردار انتخابی‌اش، مشی اصول‌گرایی را دنبال کرد و از این رهگذر بیش از آنکه مانند دوره پیش سیاسی‌گری را سرلوحه کار خود قرار دهد و از نبود اختیارات بنالد، در یک هماهنگی خوب میان شهرداری و شورا به برنامه‌ریزی و تصمیم‌سازی شهری پرداخت.

شورای شهر تهران از دوره سوم تاکنون به سمت غیرسیاسی شدن حرکت کرده است. در این دوران، محمدباقر قالیباف هم‌چنان به عنوان شهردار برگزیده شورائیان انتخاب شده است و این انتخاب، در آخرین رقابتی که منجر به شکست محسن هاشمی شد هم ادامه یافت. این انتخاب با وجود تلاش فراوان طیف اصلاح‌طلب، و علی‌رغم ریاست احمد مسجد جامعی بر شورای تهران، صورت گرفت؛ هرچند تقابل نزدیک دو جریان در دوره اخیر شوراهای تهران می‌تواند دست‌مایه رخدادهای مهم و حساسیت‌برانگیزی شود.
 

با این همه تحلیل تجربه نزدیک به 15 سال شوراهای شهر و روستا نیازمند بررسی عمیق‌تری از این مرور تاریخی است. اینکه آیا شوراها توانسته‌اند وظایف محوله خود را انجام دهند و یا اینکه بستر نهاد شورایی شهرها و روستاها بر مشکلات افزوده است جای بحثی دیگر دارد. شوراها و اندیشه مشورتی از پایه‌های اساسی نظام جمهوری اسلامی است و ضروری است این نهاد مردمی، بیش از گذشته از مردم برآید و برای مردم خدمت‌گزاری کند؛ هرچند که رقابت‌ها و بازی‌های سیاسی اجتناب‌ناپذیر باشند.