روایتی دیگر از اصلاحات ارضی
اصلاحات ارضی عبارت است از تغییر و تحول ساختاری قواعد و روندهای حاکم بر حقوق، وظایف، اختیارات و نحوه حضور افراد و گروهها در بهره‌برداری و نظارت بر منابع اصلی زمین و آب، به‌منظور بهبود نظام بهره‌برداری زراعی و زمینه‌سازی برای توسعه اجتماعی- اقتصادی. به سخن ساده‌تر، اصلاحات ارضی، تحول از پیش تعیین‌شده در نظام بهره‌برداری، یعنی مالکیت زمین، نحوه تصرف و برخورداری از منابع اصلی (زمین و آب)، روشهای کشت و روابط حاکم بر این مجموعه است. علاوه‌براین، اصلاحات ارضی شامل تغییر جایگاه بخش کشاورزی و رابطه آن با کل اقتصاد نیز بشمار می‌رود.
الگوهای ثروت و توزیع درآمد و همچنین، الگوهای نفوذ اجتماعی و سیاسی در بسیاری از سرزمینها، تا حد زیاد، تابعی است از مقررات و قانونمندیهای حاکم بر نظام بهره‌برداری از زمین. این مجموعه حقوقی، به‌نوبه خود، شیوه‌ها و روشهای رایج بهره‌برداری، امتیازهای افراد و گروههای ذی‌ربط و وظایف و مسئولیتهای هریک از آنها و به سخن دیگر، حق مالکیت زمین، نحوه واگذاری و بهره‌برداری آزادانه و همچنین دامنة عواید حاصل از آن را تعیین می‌کند. در این چارچوب، نظام بهره‌برداری، تعیین‌کننده توزیع ثروت و درآمد متکی بر زمین در عرصه عمومی اجتماع است: اگر مالکیت خصوصی مجاز باشد، تفاوتهای طبقاتی اجتناب‌ناپذیر می‌گردد؛ در مقابل، مالکیت جمعی مانع این‌گونه تفاوتهاست و در نتیجه، تعارض اجتماعی- اقتصادی را تعدیل می‌کند. شیوه‌های بهره‌برداری از زمین انواع چندی دارد و از مالکیت موقت، بهره‌برداری مشروط و تا مالکیت مطلق که مؤید حق تصاحب و واگذاری زمین است، تفاوت می‌پذیرد. از سوی دیگر، ارزش زمین نشانگر کمیاب بودن نسبی آن است که در اقتصاد بازار، اغلب به‌نسبت موجود بین وسعت زمین قابل استفاده و میزان جمعیت ناحیه بستگی دارد. براین‌اساس، با کاهش وسعت و نسبت سرانة زمین، ارزش نسبی زمین افزایش می‌یابد و به‌نحوی بارز، به‌صورت سرچشمة تعارض میان گروههای اجتماعی-اقتصادی موجود در جامعه نمود می‌کند.
در کشورهای توسعه‌نیافته، زمین اغلب اساسی‌ترین شکل ثروت و سرمنشأ قدرت سیاسی و اقتصادی بشمار می‌رود و برهمین‌مبنا، نظام بهره‌برداری ارضی، گویای ساختار و روابط اجتماعی است.
برخی از عملکردهای زمین در این‌گونه کشورها عبارت است از:
عامل تولید؛ ذخیره ارزش و ثروت؛ نماد پایگاه و نفوذ اجتماعی؛ و سر منشأ قدرت سیاسی. به‌این‌ترتیب، زمین در این سرزمینها، از جایگاه و مجموعه عملکردی والایی برخوردار است. به سخن دیگر، با توجه به همین جایگاه و عملکردهای تاریخی، می‌توان مفهوم، دامنه و اهمیت اصلاحات ارضی را تبیین کرد. علاوه‌براین، اصلاحات ارضی ممکن است توسط دولت، گروههای ذی‌نفع و یا انقلاب پدیدار گردد. اصلاحات ارضی را می‌توان برحسب دامنة تغییر حقوق مالکیت ارضی، طبقه‌بندی نمود؛ این دامنه- در عمل- شامل موارد زیر است:
بازتوزیع زمین؛ تغییر مقیاس فعالیت؛ تغییر الگوهای کشت؛ و اقدامات حمایتی (نظیر بازاریابی، تأمین اعتبار یا اصلاحات ترویجی). عام‌ترین هدف سیاسی اصلاحات ارضی، در اغلب موارد، از میان برداشتن شیوة فئودالی (در ایران: ارباب- رعیتی) و یا درصورتی‌که مالکان بیگانه باشند، محو شیوة استعماری زمینداری است؛ از آنجا که در هر ۲ این وضعیت، هدف اصلی، بهره‌کشی از دهقانان بی‌زمین است، جایگاه اجتماعی رعایا مورد توجه و تأکید اصلاحات ارضی است. بااین‌حال، اهداف اقتصادی اصلاحات ارضی ممکن است، به‌سادگی، ترغیب کشت فشرده‌تر و هماهنگی تولید کشاورزی با سایر فعالیتهای اقتصادی، به‌ویژه حمایت از برنامه صنعتی شدن باشد.
اصلاحات ارضی، هم از نظر اجتماعی- اقتصادی و هم از لحاظ سیاسی، پیوسته با برداشتهای متفاوت و متعارض همراه بوده است؛ بعضی عقیده دارند، تفکیک اراضی به واحدهای کوچک و واگذاری و مدیریت آن به دهقانان بیسواد و ناآگاه از طریق اصلاحات ارضی، ممکن است به فاجعه منتهی شود، زیرا دهقانان خُرد قاعدتاً در این اراضی کوچک به تولید برای رفع نیازهای فوری خود می‌پردازند و بدینسان، با کاهش سطح عمومی تولید، قیمت مواد غذایی افزایش می‌یابد و از همه مهم‌تر، رشد اقتصادی متوقف می‌ماند. در مقابل، برخی معتقدند، با اعمال این اصلاحات، اعتماد به نفس روستائیان بیشتر می‌شود و سطح تولید و درآمد افزایش می‌یابد؛ هرچند این عده این فرایند را به موفقیت اصلاحات در نهادسازی و برپایی محیطی نهادی مشروط می‌دانند.
ارزیابی میزان موفقیت برنامه‌های اصلاحات ارضی در اغلب موارد، به‌علت مبهم بودن اهداف اعلام شده، به سادگی امکان‌پذیر نیست. در پاره‌ای موارد اصولاً امکان ندارد، بتوان این‌گونه برنامه‌ها را برحسب شاخصه‌های قابل اندازه‌گیری ارزیابی نمود و در اغلب موارد، تضادهای اساسی رخ می‌نمایند. به‌این‌ترتیب، به نظر می‌آید، ساده‌ترین وجه ارزیابی برنامه‌های اصلاحات ارضی، موفقیت آنها از لحاظ اقتصادی است؛ این امر را می‌توان با توجه به معیارهای زیر شناسایی کرد: افزایش مداوم درآمد سرانه عینی؛ سرمایه‌گذاری مبنایی در بخش کشاورزی؛ افزایش بهره‌وری؛ کاهش بیکاری روستایی؛ و جایگاه و سهم بخش کشاورزی در پاسخگویی به نیازهای خاص سایر بخشهای اقتصادی. در مقابل، شاخصهای اجتماعی و سیاسی کمتر قابل اندازه‌گیری و محل اتکاء هستند؛ نارسایی این‌گونه شاخصها، به خاطر تعارضهای متنوع اصلاحات ارضی، برجسته‌تر به نظر می‌آیند. برخی نتایج در بعضی کشورهای توسعه‌نیافته، موجب شده است تا اجرای اصلاحات ارضی با پیامدهای منفی همراه گردد. برمبنای این‌گونه پیامدها، بعضی کارشناسان موارد زیر را گزارش می‌کنند:
بازتوزیع زمین موجب حذف نقش اقتصادی و مدیریتی زمینداران بزرگ می‌شود؛
اصلاحات، در اغلب موارد، به وقفه کار واحدهای زراعی موفق می‌انجامد؛
پرداخت غرامت به زمینداران بزرگ، موجب ضرر و زیان اقتصادی می‌گردد؛
زارعان درآمدهای اضافی خود را به‌جای پس‌انداز برای سرمایه‌گذاری، در امور مصرفی هزینه می‌کنند؛ اصلاحات غالباً پیش از آنکه یک نظام کارآمد آموزشی- فرهنگی در عرصه اجتماعی- اقتصادی راه‌اندازی شود، به مشارکت بیشتر نهادهای سیاسی و بعضاً اجتماعی منتهی می‌گردد؛ و اقدامات اعمال‌شده در زمینه ممانعت از تمرکز دوباره مالکیت، ممکن است، مانع از ایجاد فعالیتهای کارآمد اقتصادی گردد.
به‌هرحال، اصلاحات ارضی، از لحاظ تاریخی، به معنای اصلاح نظام بهره‌برداری یا بازتوزیع حقوق مالکیت زمین است. البته، دامنة این معنا در دهه‌های اخیر، با تأکید بر نقش راهبردی زمین و کشاورزی در توسعه، گسترش یافته است. بنابراین، اصلاحات ارضی در مواردی با برخی برنامه‌های اجرایی، همطراز و مترادف بشمار می‌آید؛ از آن میان، می‌توان از اصلاحات زراعی و یا بهسازی ساختار زراعی یاد کرد که اصلاح و بهبود جنبه‌ها و عرصه‌های زیر را نیز شامل می‌گردد:
نظام بهره‌برداری؛ الگوی کشت؛ سازماندهی مزرعه؛ مقیاس فعالیت زراعی؛ مقررات بهره‌برداری؛ نهادهای اعتبار (مالی) روستایی؛ بازاریابی؛ و آموزش.
علاوه براین، این‌گونه اصلاحات- ضمناً- با وضعیت فنّاوری یا با صور تلفیق این عوامل، مستقل از جهت‌گیریهای سیاسی مجریان اصلاحات، سروکار یافته است.
در ایران، پیش از اصلاحات ارضی (۱۳۴۱ش)، بیشتر اراضی زراعی کشور در دست بزرگ مالکان و شالودة تولید زراعی، بر پایه روابط حاکم بر نظام مزارعه استوار بود. در آن زمان، حدود ۷۰% از جمعیت کشور در روستاها زندگی می‌کردند و فعالیتهای بخش کشاورزی، هم از نظر اقتصادی و هم اجتماعی، بر سایر بخشها غلبه داشت.
گرچه اولین کوششها در زمینه اصلاح ساختار زمینداری در ایران به انقلاب مشروطیت (۱۲۸۵ش) باز می‌گردد، اما نخستین گامها در زمینه تقسیم اراضی روستایی به واگذاری املاک مزروعی پهلوی، در ۷ بهمن ۱۳۲۹ش و لایحة قانونی فروش خالصجات، مصوب ۶ دی ماه ۱۳۳۴ش و در پی آن، آئین‌نامه اجرایی فروش خالصجات (۲۱ آبان ۱۳۳۶ش)، همراه با فروش اراضی و باغات و قراء و مزارع خالصه به کشاورزان، کارمندان و همچنین (از طریق مزایده) به افراد عادی، براساس مقررات مربوط به امور صندوقهای تعاونی روستایی باز می‌گردد. با این اقدام دربار، به‌عنوان بزرگ‌ترین مالک کشور، ظاهراً تصور می‌رفت، سایر عمده مالکان نیز به واگذاری و تقسیم زمینهای خود ترغیب شوند؛ البته این اقدام از سوی زمینداران بزرگ چندان جدی گرفته نشد. به‌دنبال آن، زمزمه واگذاری اراضی زراعی از طریق قانون اصلاحات ارضی، مصوب ۴ خرداد ۱۳۳۹ش، انتشار یافت. این قانون حدود مالکیت ارضی را برابر ۴۰۰ هکتار زمین آیش و زیرکشت آبی، یا ۸۰۰ هکتار زمین دیم یا بایر و یا ترکیبی از این ۲ نوع زمین که مجموع آنها از حداکثر زمین دیم و بایر مجاز تجاوز نکند، تعیین می‌کرد و به مالکان اجازه می‌داد، این مقدار را آزادانه از بین زمینهای خود انتخاب کنند. این قانون، همچون مصوبات پیشین، قبل از آنکه به‌درستی به اجرا درآید، با قانون اصلاحات ارضی ۱۹ دی ماه ۱۳۴۰ش، مورد تغییر و اصلاح قرار گرفت. قانون جدید، حدود مالکیت کشاورزی را حداکثر به یک ده ششدانگ محدود می‌کرد و مالکانی که بیش از یک ده ششدانگ در اختیار داشتند، مختار بودند، یک ده (ششدانگ) را از میان املاک خود انتخاب کنند.
به‌این‌ترتیب، تا بهمن ماه ۱۳۴۱ش، آئین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌های متعددی، ظاهراً برای تسهیل اجرای این قوانین، به تصویب رسید، اما بااین‌وجود، این قوانین، به دلایل مختلف، از جمله فقدان اراده حکومتی برای انجام اصلاحات اساسی، به‌درستی به اجرا درنیامد. سرانجام، در ۹ بهمن ماه ۱۳۴۱ش، قانون اصلاحات ارضی به‌طور رسمی اعلام گردید. این قانون را می‌توان برآیند تضادهای حاکم بر سرنوشت تقسیم اراضی روستایی در بین افراد و گروههای ذی‌نفع، و سرجمع نهایی قوانین و مصوبات پیشین بشمار آورد؛ محتوای این قانون ناظر بر موارد زیر بود:
محدودیت مالکیت زمینداران بزرگ (اربابان ارضی) به یک ده ششدانگ؛ پرداخت غرامت به مالکان، براساس عوارض و مالیاتهای پرداختی؛ واگذاری زمین به روستائیان، بدون تغییر در مناسبات سنتی کشت در روستا؛ و مشروط کردن دریافت زمین به عضویت روستائیان در شرکتهای تعاونی. هدفهای اصلی از اجرای این قانون، آن‌طور که اعلام شده بود، عبارت بود از: بهبود شرایط زندگی روستائیان؛ و افزایش درآمد آنان.
برنامه اصلاحات ارضی در ایران، طی ۳ مرحله زیر به انجام رسید:
مرحله نخست (۱۳۴۱-۱۳۴۲ش) که طی آن، مالکیت زمین از لحاظ مادی دگرگون شد؛
مرحله دوم (۱۳۴۳-۱۳۴۵ش) که طی آن، روابط تولیدی مبتنی بر مزارعه به ظاهر در اغلب مناطق کشور پایان پذیرفت و گسترش شرکتهای سهامی زراعی در دستور کار قرار گرفت؛ و مرحله سوم (۱۳۴۵-۱۳۴۷ش) که طی آن، واحدهای بزرگ زراعی- از جمله واحدهای کشت و صنعت- مورد تأکید بیشتر قرار گرفت و در عمل، به تفکیک کشاورزی سنتی و نوین منجر شد. اجرای قانون اصلاحات ارضی در ایران در ۱۳۴۷ش، به‌طور رسمی، خاتمه‌یافته اعلام شد. در مورد انجام و پیامدهای اصلاحات ارضی در ایران نقطه‌نظرات متفاوتی ابراز شده است. درحالی‌که عده‌ای آن را برنامه‌ای صرفاً سیاسی و منبعث از برنامه‌های بیگانگان دانسته‌اند، بعضی آن را از راه‌حلهای بورژوایی برای نوسازی روستاها و کشاورزی معرفی کرده‌اند؛ برخی دیگر، آن را تمهیدی به‌منظور تعدیل مسائل اجتماعی- اقتصادی و بیشتر برای پیشگیری از انقلاب از پائین، یعنی پیشگیری از ناآرامیها و جنبشهای روستایی بشمار آورده‌اند. در مقابل، برخی ضمن برشمردن نقاط ضعف آن، آن را حاوی بعضی جنبه‌ها و همراه با پیامدهای مثبت به‌حساب آورده‌اند. لمتون (۱۹۶۹م)، تحولات ناشی از اجرای قانون اصلاحات ارضی را طی دورة اول، سالهای ۱۳۴۱-۱۳۴۵ش/ ۱۹۶۲-۱۹۶۶م، هم از نظر اجتماعی و هم از لحاظ سیاسی و اقتصادی قابل ملاحظه می‌داند، هرچند همو معتقد است، تمام روستائیان از اصلاحات ارضی به‌طور یکسان بهره‌مند نشدند و تعداد بهره‌مندان از زمین طی این اصلاحات، به مراتب کمتر از خانوارهای روستایی کشور بود.
منابع:
- سعیدی، عباس. «اصلاحات ارضی در ایران»، جغرافیای جامع ایران. تهران: مرکز مطالعات ایرانی و اسلامی، ۱۳۸۶٫
- سوداگر، محمدرضا. رشد روابط سرمایه داری در ایران (مرحله گسترش: ۱۳۴۲-۱۳۵۷). تهران: انتشارات شعله اندیشه، ۱۳۶۹٫
- کاتوزیان، محمد علی (همایون). اقتصاد سیاسی ایران، ترجمة محمدرضا نفیسی و کامبیز عزیزی، تهران: انتشارات پاپیروس، ۱۳۶۸٫
- مجموعه قوانین و مقررات مربوط به اصلاحات ارضی. تهران: وزارت تعاون و امور روستاها، مردادماه ۱۳۵۱٫
- هوگلاند، اریک ج. زمین و انقلاب در ایران (۱۳۴۰-۱۳۶۹)، ترجمة فیروزه مهاجر، تهران: انتشارات شیرازه، ۱۳۸۱٫
- Dorner, Peter. Land Reform and Economic Development. Middlesex, London: Penguin Books, 1972.
- Ehlers, E. Iran, Grundzüege Einer Geographischen Landeskunde. Darmstadt, 1980.
- Lambton, A. K. S. Landlord and Peasant in Persia. 2nd ed., London: Oxford Univ. Press, 1969.
- Lambton, A. K. S. The Persian Land Reform (1962-1966). London: Oxford Clarendon Press, 1969.
http://sharnameh.ir (پایگاه اطلاع رسانی شهرسازی)