کاپیتولاسیون در ایران
سخنرانی دکتر محمد هراتی
استاد دانشگاه و از پژوهشگران مؤسسه مطالعات و پژوهشهای سیاسی
بسم‌الله الرحمن‌الرحیم و به نستعین. ریشه کاپیتولاسیون در ایران، به عهدنامه ترکمانچای بر می‌گردد. آن عهدنامه، فصل جداگانه‌ای به نام «عهدنامه تجاری ترکمانچای» داشت. در فصل هشتم این عهدنامه آمده است که اگر دو نفر روس با هم نزاع کنند و منجر به قتل شود، موضوع به محاکم ایران مربوط نشده و وزیر مختار روس یا کنسول روس قضاوت خواهد کرد. اگر بین یک گروه روس و یک ایرانی اختلافی باشد، یا منجر به قتل شود، هیچکس حق توقیف فرد روس را نداشته و باید به محکمه‌ای که کنسول روس در آنجا حضور دارد اعزام شود. اگر فرد روس مقصر شناخته شود، به روسیه اعزام خواهد شد و در آنجا طبق قوانین روسیه سیاست خواهد شد. این بند معروفی بود که بعدها به دخالتهای بیش از حد این کشور در ایران منجر شد.
در بند نهم این قرارداد آمده که کشورهای دیگر هم به صورت کاملة‌الوداد از این اصل استفاده خواهند کرد؛ لذا انگلیس، فرانسه و بقیه کشورها هم از این حق استفاده کردند که به حق کاپیتولاسیون برای کشورهای دیگر انجامید. با انقلاب اکتبر 1917 م، شوروی به طور یکطرفه کاپیتولاسیون را در 1921 م لغو کرد.
بعد از لغو قرارداد توسط شوروی، بقیه کشورها هم شامل لغو قرارداد شدند. امریکا هم آخرین کشوری بود که قرارداد را لغو کرد، حتی اعتراض هم کرد که قرارداد نباید لغو شود.
مدتی گذشت تا ایران در جنگ جهانی دوم درگیر شد. روسها از شمال و انگلیسی‌ها از جنوب وارد ایران می‌شوند؛ به دعوت نخست‌وزیر وقت ایران، قوام‌السلطنه ، ارتش امریکا هم وارد ایران می‌شود. اولین دسته از نیروهای نظامی امریکا به عنوان مسیونهای نظامی ایران در دسامبر 1942ـ آذرماه 1321ـ وارد ایران می‌شوند. اینها اغلب از دسته مهندسی ارتش امریکا بودند. تا پایان 1942 م عملیات حمل مواد و اداره راه‌آهن ایران در منطقه جنوب در دست امریکایی‌ها بود.
بعد از اینکه مستشاران امریکا وارد ایران شدند، قرارداد مربوط به هیأت نظامی امریکا، مأمور بازسازی ارتش ایران، معروف به آرتمیش، در سوم نوامبر 1942ـ دوازده آبان 1321 امضا شد. قرارداد مربوط به هیأت نظامی امریکا در ژاندارمری هم که اختصاراً جنمیش خوانده می‌شد، در 5 آذر 1321 امضا شد.
علت دعوت دولت ایران از ارتش یا مستشاران امریکا این است که قوام تلاش می‌کرد مانند دوره‌های قبل، از پیروی سیاست یک طرفه به نفع انگلستان اجتناب کند.
او احساس می‌کرد پیروز جنگ در آینده شوروی و امریکا خواهند بود، به همین جهت مبادله با آنها را آغاز کرده و دکتر میلسپو به ایران دعوت شد. بار دوم بود که میلسپو به عنوان رئیس کل دارایی به ایران می‌آمد. شخص دیگری به نام ژنرال شوارتسکف هم وارد ایران شده و در رأس ژاندارمری قرار گرفت. سیاست قوام موجب شد که انگلستان به تحریکاتی دست زده و به دربار نزدیک شود. با این حساب دربار کانون توطئه شد. افرادی مثل برادران رشیدیان‌ها، برادران مسعودی، حسن اکبر، جمال و نور‌الدین امامی در دربار جمع شده و غائله بر پا کردند.
نهایت کار، خانه قوام به دست شورشیان غارت شده و نخست‌وزیر سقوط کرد. در قرارداد اول، رئیس هیأت نظامی امریکا در ارتش ایران، می‌توانست پیشنهادهای خود را دربارة انتصاب، اخراج، انتقال و تعلیق افسران ارتش ایران، به وزارت جنگ ایران تسلیم کند. قراداد دوم گستاخانه‌تر از اولی بود، زیرا رئیس هیأت امریکایی در ژاندارمری قادر بود رأساً در موارد فوق‌الذکر وارد عمل شود. چند سال بعد گروه دیگری از مستشاران نظامی امریکا به این هیأت پیوستند. این گروه که با نام «گروه مستشاران کمک نظامی امریکا» به ایران آمدند، به اختصار «مگ» نامیده می‌شدند. در دوره چهارم نخست‌وزیری قوام، سال 1326، وی سعی کرد تا پای امریکا را هر چه بیشتر به ایران باز کند. به همین روی، در 26 مهر 1326، دولت ایران با انعقاد پیمان محرمانه نظامی امریکا، به مستشاران نظامی این کشور حق انحصاری دخالت در ارتش ایران را داد. این حق در برابر دریافت 25 میلیون دلار قرض، 250 میلیون دلار اوراق قرضه و 25 میلیون دلار اعتبار نظامی بود.
خبر این قرارداد محرمانه، توسط انگلیس افشا شد، ولی دولت ایران آن را تکذیب کرد. اما انگلیسی‌ها که به بایگانی اسناد سازمان ملل متحد دسترسی داشتند، پرونده را افشا کرده و به مطبوعات دادند. روسیه هم اعتراض کرده و خواستار کناره‌گیری قوام شد. بدین ترتیب قوام نیز از کار برکنار شد.
نکته مهمی که در این قرارداد وجود دارد و سندش هم موجود است، این است که در این قراردادها مستشاران امریکایی از مالیات و عوارض گمرکی معاف بودند. این نکته مهمی است که باید دقت کرد. بعبارت دیگر مسأله کاپیتولاسیون مطرح نیست.
تا اواخر دهه 39 شمسی، حتی در دوره مصدق، مستشاران حضور داشته و حقوقشان پرداخت می‌شد، اما همچنان موضوع مصونیت مطرح نبود. اوایل دهه چهل شمسی و در دورة دولت دکتر اقبال، برای تجهیز ارتش ایران و حضور بیش از حد مستشاران امریکایی، برای اولین بار، مسألة مصونیت سیاسی مطرح شد. شاه، توسط امریکا تحت فشار قرار گرفت تا به درجه‌داران امریکایی که در ارتش ایران به نام مستشار نظامی حضور داشتند، برخلاف قوانین بین‌المللی، مصونیت سیاسی اعطا شود. این فشارها در زمان علم هم ادامه یافت. قبل از آن، شاه دستور داد تعدادی از بازداشت‌شدگان خرداد 1342 از جمله امام خمینی آزاد شوند؛ حتی جواد صدر، وزیر کشور، نیز به دیدن امام(ره) رفت.
شاه نیز به علم فشار می‌آورد تا قضیه حل شود. تا اینکه در هیأت دولت علم، ماده واحده و حق مصونیت دیپلمات کشورها تصویب شده و به صورت مبهمی به مجلس سنا ارسال گردید. در مجلس سنا همان مطلب مبهم تصویب شد. متن ماده واحده چنین است:
«مجلس سنا در جلسه خود متن یادداشت شماره 8296 مورخ 26/8/1342 وزارت امور خارجه شاهنشاهی و یادداشت شماره 299 مورخه یازدهم دسامبر 1963 سفارت کبرای ایالت متحده امریکا در تهران را تصویب و به دولت اجازه اجرای مفاد و تعهدات ناشی از آن را می‌دهد.»
در اینجا هیچ اشاره‌ای به مصونیت سیاسی مستشاران نشده و مسئله مبهم است. شریف امامی هم ظاهراً از تصویب لایحه می‌ترسد، ولی شاه اصرار دارد و به او تکلیف می‌کند که باید این لایحه به تصویب برسد.
در این دوره دولت علم سقوط کرد و حسنعلی منصور سر کار آمد. منصور پنهان‌کاری علم را ندارد و آشکارتر برخورد می‌کند. لایحه به مجلس سنا برده می‌شود. البته در یک زمان نامناسبی. تابستان است و نمایندگان مجلس در تعطیلات هستند. نمایندگان را فوری احضار می‌کنند. از شصت نماینده مجلس سنا، تنها 23 نفر شرکت می‌کنند. همراه با این لایحه، چند لایحة بی‌اهمیت هم مطرح می‌شود.
ساعت 12 شب، موقعی که نمایندگان خسته و خواب‌آلودند و از قبل هم از این لایحه خبر نداشتند و در فضای بسیار نامناسبی، لایحه با اکثریت قاطع به تصویب رسید. این لایحه در مهر 1343 از مجلس سنا به مجلس شورای ملی ارسال شد.
در مجلس شورای ملی ماده واحده به اضافه حق مصونیت سیاسی قضایی مستشاران به تصویب رسید. به نظر می‌رسد مسأله را به گونه‌ای مطرح کردند که مشخص نشده و مبهم باشد. خلاصه لایحه این است که هرگاه فردی از درجه‌داران و بستگان آنها یا خدمه آنها فردی را به عمد، البته افراد امریکایی و مستشاران، یا غیر عمد مجروح یا بکشد یا از زن شوهردار یا دوشیزه به زور هتک حرمت کند، هیچ مرجع قضایی حق توقیف ندارد. بلکه باید موضوع به سفارت امریکا گزارش داده شده و آن فرد از طریق سفارت امریکا به کشورش اعزام شود و در آنجا محاکمه گردد.
نتیجه اینکه، علم قراردادی که از پنتاگون ارسال شده بود، در هیأت دولت تصویب کرد و به مجلس سنا برد. لایحه در مجلس سنا بود که علم رفت و حسنعلی منصور آمد. منصور که پنهان‌کاری علم را نداشت، قرارداد را به عنوان ماده واحده ضمیمه کنوانسیون وین کرد، تا از انتشار و علنی شدن آن جلوگیری کند. وقتی لایحه در مجلس شورای ملی مطرح شد، نمایندگان بی‌خبر بودند. حداقل باید 24 ساعت قبل نمایندگان باخبر می‌شدند.
اعضای سفارت امریکا و سازمان سیا هم فعالیت کردند تا برخی از نمایندگان کلیدی را همراه خود سازند تا این لایحه به تصویب برسد.
با وجود همه این تلاشها، در مجلس مخالفت‌هایی هم شد. بعضی از این مخالفتها، مبنایی است. از جمله مخالفتها این است که یکی از نمایندگان می‌گوید مرجع تظلمات اهالی مملکت براساس ماده 71، دیوان عدالت عظمی است. اما براساس این لایحه اگر مستشاری در ایران جنایت کرد، مرجع تظلم کجاست؟ امریکا است. اگر فرد ایرانی در امریکا مرتکب قتل شود، مرجع تظلم کجاست؟ امریکا است. نماینده‌ای به نام صادق احمدی هم گفت: اولاً خود ماده واحده‌ای که شما لایحه‌ای به آن الحاق کردید، تصویب نشده است، ما چطور این لایحه را تصویب کنیم. ثانیاً این لایحه باید به کمیسیون قضایی یا کمیسیون نظام برود و آنها باید نظر بدهند نه وزارت خارجه. ثانیاً 24 ساعت قبلاً باید به ما می‌گفتند که خودمان را آماده می‌کردیم.
نماینده دیگری در اعتراض گفت: این لایحه جنبه بین‌المللی ندارد، جنبه داخلی دارد. مستشاران در استخدام ما هستند، لذا باید قانون ما حاکم باشد.
اما جوابی که منصور می‌دهد جالب توجه است. منصور به جای این که برای تک تک اعتراضات استدلال کرده و پاسخ دهد، می‌گوید: اولاً بعید است در ایران کسی به خود جرأت دهد فکری برخلاف قانون اساسی داشته باشد!! مگر می‌شود کسی فکر خلاف قانون اساسی داشته باشد! این یک دلیل! ثانیاً این اعطای امتیاز فقط مصونیت سیاسی است نسبت به بخشی از مقررات وین و فقط محدود به کسانی است که اگر به آنها امتیاز ندهیم به ایران نخواهند آمد!ثانیاً این امتیاز نظایر بی‌شماری دارد، مثل کارشناسان فائو، که آنها هم دارند استفاده می‌کنند و مجلس هم تصویب کرده است. رابعاً این تعداد محدود هستند و قرارداد هم یکساله است و در پایان هر سال قابل تجدیدنظر است. خامساً این توافقنامه مورد موافقت دولت قبلی است و ما هم تأییدش کردیم. چیزی نبود که فقط ما عمل کنیم، قبلی‌ها هم تأیید کردند.