میراث غفلت

واکاوی رژیم حقوقی دریای خزر در دوران پهلوی و پیامدهای راهبردی آن

دریای خزر، به‌عنوان بزرگ‌ترین دریاچه جهان با وسعتی بالغ بر ۳۷۰ هزار کیلومتر مربع، از دیرباز به‌دلیل موقعیت ژئوپلیتیک و ذخایر عظیم هیدروکربوری، کانون مناقشات حقوقی و سیاسی قدرت‌های منطقه بوده است.[1] در دوران پهلوی، رژیم حقوقی این پهنه آبی، بر اساس دو معاهده کلیدی ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ میان ایران و شوروی استوار بود.[2] این معاهدات، اگرچه در ظاهر بر «حاکمیت مشترک» و «حقوق برابر کشتیرانی و صید» برای دو کشور تأکید داشتند، اما به‌دلیل عدم پیش‌بینی مکانیسم‌های اجرایی عادلانه و غفلت از موضوع بستر و زیربستر دریا، عملاً سلطه شوروی بر بخش اعظم خزر را تثبیت کردند.

مبانی نظری و چارچوب تحلیلی

برای تحلیل رژیم حقوقی خزر در دوران پهلوی، مقاله حاضر از دو چارچوب نظری بهره می‌گیرد. نخست، نظریه «حاکمیت مشترک» یا کندومینیوم Condominium که بر اساس آن، دو یا چند کشور به‌طور مشترک بر یک قلمرو حاکمیت دارند.[3] در مورد خزر، ایران و شوروی بر اساس معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰، مدعی حاکمیت مشترک بر این پهنه آبی بودند.[4] با این حال، این حاکمیت مشترک در عمل به‌دلیل نابرابری ژئوپلیتیک خطوط ساحلی - که طول ساحل شوروی حدوداً هفت برابر ایران بود - به سلطه عملیاتی شوروی انجامید.[5]

دوم، چارچوب «سرزمین بر دریا حاکم است» Land dominates the sea که بر اساس آن، تحدید حدود مناطق دریایی، تابع طول خطوط ساحلی و ویژگی‌های ژئومورفولوژیک سواحل است.[6] بر اساس این اصل، تعیین منطقه انحصاری ۱۰ مایلی صید در معاهده ۱۹۴۰، به‌طور طبیعی به نفع کشوری با خط ساحلی طویل‌تر - یعنی شوروی - تمام شد و ایران را به یک نوار باریک در جنوب خزر محدود ساخت.[7]

معاهده ۱۹۲۱: آغاز یک رژیم حقوقی ناقص

در ۲۶ فوریه ۱۹۲۱ (۸ اسفند ۱۳۰۰)، عهدنامه دوستی میان دولت جمهوری سوسیالیستی شوروی روسیه و دولت ایران در تهران به امضا رسید.[8] این عهدنامه که با هدف «برقراری روابط محکم و حسنه همجواری و برادری» میان دو ملت منعقد گردید[9]، در فصول مختلف خود، به موضوع دریای خزر نیز پرداخت. بر اساس این معاهده، دولت شوروی «تمام معاهدات و مقاولات و قراردادها را که دولت تزاری روسیه با ایران منعقد نموده و حقوق ملت ایران را تضییع می‌نمود، ملغی و از درجه اعتبار ساقط شده اعلام می‌نماید».[10]

با این حال، معاهده ۱۹۲۱ در مورد دریای خزر، صرفاً به «حقوق برابر کشتیرانی» برای دو کشور اشاره داشت و از موضوعاتی چون «تقسیم بستر و زیربستر» و «منابع هیدروکربوری» به‌کلی غفلت کرده بود.[11] این معاهده، صرفاً یک چارچوب کلی برای همزیستی مسالمت‌آمیز دو کشور در خزر ترسیم کرد، بدون آنکه به حقوق مالکیت منابع زیر بستر توجهی داشته باشد.

معاهده ۱۹۴۰: تثبیت سلطه شوروی

در ۲۵ مارس ۱۹۴۰، معاهده تجارت و کشتیرانی میان ایران و شوروی به امضا رسید که به‌عنوان سند نهایی و تعیین‌کننده رژیم حقوقی خزر تا پیش از فروپاشی شوروی شناخته می‌شود.[12] این معاهده، خزر را به‌عنوان «دریای شوروی و ایرانی» به‌رسمیت شناخت و بر حق انحصاری کشتیرانی دو کشور در آن تأکید کرد.[13] بر اساس بند ۱۳ این معاهده، «تنها کشتی‌های اتحاد شوروی و ایران اجازه ورود به دریای خزر را داشتند».[14]

مهم‌ترین بخش این معاهده، تعیین «منطقه انحصاری ۱۰ مایلی صید» در امتداد سواحل هر یک از دو کشور بود.[15] بر اساس این بند، هر یک از دو کشور در یک نوار ۱۰ مایلی از ساحل خود، حق انحصاری صید داشتند و مابقی دریا برای صید مشترک آن‌ها آزاد بود.[16] با این حال، خط ساحلی شوروی در خزر حدوداً هفت برابر ایران بود.[17] در نتیجه، مساحت منطقه انحصاری ۱۰ مایلی تحت کنترل شوروی، به‌مراتب بیشتر از ایران بود و عملاً شوروی بر بخش اعظم منابع ماهیگیری خزر تسلط یافت.

علاوه بر این، یک سند محرمانه در سال ۱۹۳۵، به دستور گنریخ یاگودا، کمیسر خلق امور داخلی شوروی، دریای خزر را در امتداد خط «آستارا-حسن‌قلی» به دو بخش شمالی و جنوبی تقسیم کرد که در تمام نقشه‌های شوروی به‌عنوان «مرز دولتی» ترسیم می‌شد.[18] اگرچه این اقدام از منظر حقوق بین‌الملل فاقد اعتبار بود، اما نشان‌دهنده اراده شوروی برای تحدید حدود یک‌جانبه و سلطه بر بخش اعظم خزر بود.

غفلت از بستر و زیربستر: بزرگ‌ترین کاستی حقوقی

شاید بزرگ‌ترین نقد به دیپلماسی پهلوی در قبال خزر، عدم پیش‌بینی وضعیت بستر و زیربستر دریا در معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ باشد. این معاهدات، صرفاً به موضوعات کشتیرانی و صید سطحی می‌پرداختند و هیچ اشاره‌ای به منابع هیدروکربوری کف دریا نداشتند.[19]

در سال ۱۹۷۰، وزارت نفت شوروی تصمیمی اتخاذ کرد که بر اساس آن، بخش شوروی خزر بر اساس اصل «خط وسط» میان جمهوری‌های ساحلی شوروی - قزاقستان، روسیه، آذربایجان و ترکمنستان - به بخش‌های ملی تقسیم گردد.[20] بر اساس یک منبع، «در سال ۱۹۷۰، وزارت صنعت نفت اتحاد شوروی تصمیم به تقسیم بخش شوروی دریا بر اساس اصل خط وسط به بخش‌های ملی میان چهار جمهوری ساحلی خزر (قزاقستان، روسیه، آذربایجان و ترکمنستان) گرفت که به آن‌ها حق توسعه میادین در بخش‌های خود اعطا شد».[21] شوروی این خط را به‌عنوان «مرز اداری-سرزمینی» - که تنها نوع مرز موجود در اتحاد شوروی بود - تثبیت کرد و پس از استقلال این جمهوری‌ها، به‌عنوان «مرز دولتی» به‌رسمیت شناخته شد.[22] در عمل، بخش شوروی خزر، در حالی که ایران هیچ‌گونه اعتراضی به این تحدید حدود یک‌جانبه وارد نکرد، به چهار بخش ملی مجزا تقسیم گردید و امکان بهره‌برداری انحصاری از منابع زیر بستر برای هر یک از جمهوری‌های شوروی فراهم آمد.[23]

بر اساس برآوردها و موافقت‌نامه‌های شوروی-ایران، تنها حدود ۱۱ تا ۱۳ درصد از مساحت خزر - آن هم عمیق‌ترین و شورترین بخش - به ایران تعلق داشت که این موضوع، پس از فروپاشی شوروی به یک چالش اساسی برای ایران تبدیل شد.[24]

نابرابری ساختاری: خط ساحلی و منطقه انحصاری

یکی از مهم‌ترین عوامل ناکارآمدی رژیم حقوقی خزر در دوران پهلوی، نابرابری فاحش خطوط ساحلی بود. طول ساحل شوروی در خزر حدوداً هفت برابر ایران بود.[25] این نابرابری، زمانی که منطقه انحصاری ۱۰ مایلی صید تعریف شد، به‌معنای آن بود که مساحت تحت کنترل شوروی برای ماهیگیری و بهره‌برداری، تقریباً هفت برابر ایران است. به‌عبارت دیگر، ایران عملاً به یک نوار باریک در جنوب خزر محدود شده بود و بخش عمده دریا تحت تسلط عملیاتی شوروی قرار داشت.[26]

علاوه بر این، شوروی به‌عنوان یک ابرقدرت، در عمل به ایران اجازه کشتیرانی یا ماهیگیری در خارج از منطقه ۱۰ مایلی تعیین‌شده را نمی‌داد و موانع متعددی را در این زمینه ایجاد می‌کرد.[27] این وضعیت، نشان‌دهنده آن است که معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰، علی‌رغم ظاهر برابر، در عمل به ابزاری برای تثبیت سلطه شوروی بر خزر تبدیل شده بودند و دیپلماسی پهلوی نه‌تنها نتوانست این نابرابری را اصلاح کند، بلکه با انفعال خود، به تداوم آن دامن زد.

مدیریت شیلات: سلطه فنی شوروی

اگرچه اصل حق صید برای ایران در معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ به‌رسمیت شناخته شد، اما در عمل، مدیریت شیلات خزر تحت نفوذ سنگین شوروی قرار داشت. در برخی مقاطع، امتیازات صید در مناطق مشترک و به‌ویژه مدیریت ذخایر ماهیان خاویاری، عملاً تحت نظارت یا مدیریت کارشناسان شوروی انجام می‌شد که ایران را در موقعیتی فرودست قرار می‌داد.

در سال ۱۹۶۲، ایران و شوروی به توافقی دست یافتند که بر اساس آن، صید تجاری ماهیان خاویاری در دریا ممنوع گردید و صید، صرفاً با سهمیه‌های معین به رودخانه‌هایی که ماهیان برای تخم‌ریزی به آنجا مهاجرت می‌کردند، محدود شد.[28] اگرچه این توافق به‌منظور حفاظت از ذخایر ماهیان خاویاری صورت گرفت، اما نشان‌دهنده آن بود که مدیریت منابع شیلاتی خزر، بیش از آنکه در چارچوب یک مشارکت برابر باشد، در قالب سلطه فنی شوروی تعریف می‌شد.

ضرورت خوداتکایی: درسی از ناکارآمدی دیپلماسی پهلوی

ناکامی دیپلماسی پهلوی در خزر، درس مهمی را در باب ضرورت خوداتکایی و نگاه آینده‌نگر در سیاست خارجی به‌همراه دارد. اتکای صرف به معاهدات دوجانبه و عدم پیگیری فعال حقوق ملی، ایران را در موقعیتی انفعالی قرار داد که در آن، قدرت بزرگ همسایه - یعنی شوروی - به‌تدریج بر بخش اعظم خزر مسلط شد و ایران به حاشیه رانده شد. اسناد تاریخی نشان می‌دهند که حکومت شاهنشاهی هیچ برنامه فعالی در مورد بهره‌برداری و اکتشاف منابع نفت و گاز در دریای خزر نداشت، در حالی که در قسمت روسی، به‌ویژه در آذربایجان، به مقیاس زیادی به اکتشاف و بهره‌برداری می‌پرداختند.[29]

پس از انقلاب اسلامی، جمهوری اسلامی ایران با اتخاذ رویکردی فعال‌تر و بر اساس اصل «نه شرقی، نه غربی»، کوشید تا حقوق ازدست‌رفته ایران در خزر را احیا کند. با این حال، میراث غفلت دوران پهلوی - به‌ویژه عدم پیش‌بینی وضعیت بستر و زیربستر دریا و پذیرش منطقه انحصاری ۱۰ مایلی نامتناسب - همچنان گریبانگیر ایران در مذاکرات پسا-شوروی بود و به بحثی دامنه‌دار در دهه‌های متوالی تبدیل شد.[30]

پیمان ایران و شوروی، ۱۹۲۱